Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6655/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. II SA/Kr 141/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. (dalej: Spółka, strona skarżąca kasacyjnie, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 listopada 2020 r. znak: KR.ZUO.2.471.1.71.OP.2020.AG w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystywanie wód, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 23 października 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Krakowie (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Krakowie") na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne ustaliło opłatę podwyższoną nr 71 OP/ III kwartał/2020 w wysokości 500% opłaty zmiennej nr 2847 ZZ, Kraków, podmiotowi: T. sp. z o.o., ul. [...], [...] J., za okres III kwartału w wysokości 12.650 PLN (słownie zł: dwanaście tysięcy sześćset pięćdziesiąt).

W dniu 13 listopada 2020 r. T. sp. z o.o., złożyła reklamację.

W decyzji z 27 listopada 2020 r., znak KR.ZUO.2.471.1.71.OP.2020.AG, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 3 pkt 1 i ust. 8 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej: Prawo wodne z 2017 r., p.w.) Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowe Gospodarstwo Wodne określił podmiotowi T. sp. z o.o. w J. za okres III kwartału roku 2020 opłatę podwyższoną w wysokości 12.650 PLN za wykorzystanie wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], bez pozwolenia wodnoprawnego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka T. sp. z o.o. w J., zarzucając ww. decyzji naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 poz. 2268 ze zm.), poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a §1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w K. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniósł również o dopuszczenie dowodów z ustaleń orzeczeń WSA w Krakowie wydanych w tożsamych sprawach ze skargi skarżącego na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie, w sprawie podwyższonych opłat za rok 2018, 2019 i 2020.

Sąd I instancji oddalając skargę Spółki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istotne kwestie, jakie podniesiono w skardze, sprowadzają się do następujących zagadnień: czy Spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne w dniu wydania zaskarżonej decyzji z 27 listopada 2020 r. znak: KR.ZUO.2.471.OP.2020.AG przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz czy to pozwolenie było ostateczne i wykonalne, a także czy uprawnione było naliczenie opłaty podwyższonej w razie korzystania z usług wodnych w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, tj. zastosowanie przepisu art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) – dalej określana jako "p.w.", w zakresie poboru wody do celów elektrowni wodnej.

Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 5 października 2016 r., znak: WS-08.6341.100.2016.JI zawierająca pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącej, została uchylona w całości przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z 10 lutego 2017 r., znak: ZU-431-1-151/16 i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja ta została przez Spółkę zaskarżona. W dniu 27 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem, sygn. akt II SA/Kr 478/17 oddalił skargę Spółki. Spółka zaskarżyła wyrok. W dniu 27 czerwca 2018 r. wyrokiem sygn. akt II OSK 3210/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 10 lutego 2017 r.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 21 marca 2019 r. nr 67/2019/KUZ uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 5 października 2016 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Prezesa Wód Polskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19 oddalił sprzeciw Spółki, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2910/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2019 r., jak również uchylił decyzję kasatoryjną Prezesa Wód Polskich z 21 marca 2019 r.

Zdaniem Sądu I instancji, wprawdzie skarżąca Spółka ma rację twierdząc, że w wyniku prowadzonego dotychczas postępowania sądowego odżyła decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 5 października 2016 r., jednak nie przesądza to jeszcze o ostateczności tej decyzji i jej wykonalności. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Tymczasem od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 5 października 2016 r. wniesiono dwa odwołania. Skarżąca Spółka zaskarżyła decyzję w części uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, natomiast Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zaskarżył decyzję w całości. W związku z tym, decyzja nie może uzyskać przymiotu ostateczności, skoro nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesienia odwołań od tej decyzji.

Osobną kwestią jest, czy decyzja jest wykonalna. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Istnieją jednak decyzje, które nabierają przymiotu wykonalności zanim staną się ostateczne. Zgodnie z art. 108 k.p.a. w szczególnych przypadkach, można nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei art. 130 § 4 k.p.a. stanowi, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.

W przedmiotowej sprawie nie nadano decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a okoliczność wniesienia odwołań uniemożliwia zastosowanie normy z art. 130 § 4 k.p.a. Zatem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 5 października 2016 r. nie ma jeszcze przymiotu wykonalności.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarżąca Spółka, w dniu wydania decyzji o określeniu opłaty podwyższonej, nie posiadała ostatecznej i wykonalnej decyzji zawierającej pozwolenie wodnoprawne. Nie sposób zatem uznać, że Dyrektor Zarządu Zlewni zaniechał zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia oraz że bezpodstawnie przyjął, iż skarżąca Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne zostało wprawdzie wydane, ale jeszcze nie jest ostateczne i wykonalne.

Rozważając z kolei kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a p.w. należy rozpatrzyć, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit. a p.w. wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w., usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według pkt 6 art. 35 ust. 3 p.w. usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. Zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody. Należałoby przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. chodzi o korzystanie z wody, inne niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a p.w. ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie.

Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni zasadnie przyjął, że można określić opłatę podwyższoną w przypadku poboru wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd I instancji przyjął, że skarżąca Spółka nie posiadała wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w dniu nałożenia na nią opłaty podwyższonej, a Dyrektor Zarządu Zlewni zasadnie nałożył opłatę podwyższoną na podstawie art. 280 pkt 1 lit. a p.w.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw. K.R., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
3. - naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z przepisami prawa, a co za tym idzie oddalenia skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, która jako wadliwa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., winna być wyeliminowana z porządku prawnego,
4. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i błędnie przyjął (w ślad za nieprawidłowościami poczynionymi przez organ w zakresie zaniechania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a przez to prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania), że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w K., gdy w istocie stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie, bowiem Spółka w dacie wydania decyzji z 26 października 2019 r. o opłacie podwyższonej posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne i na jego podstawie uprawniona była do korzystania z wód rzeki W.,
5. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a., polegające na niewłaściwej wykładni przepisu prowadzącej do uznania, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w pkt I decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 5 października 2016 r., nie było wykonalne (w dacie wydania zaskarżonej decyzji z 13 lutego 2019 r.), podczas gdy owe pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa, a po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania.

Na podstawie art 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu, a ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego. Na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarżący zrzekł się z rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew przyjętej przez Sąd wykładni art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego (dalej: p.w.) i dalszej, obszernej analizie pozostałych przepisów ustawy Spółka, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wskazuje, że usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, nie jest i nie mieści się w zakresie usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, tj. w tzw. "klasycznym" poborze wód. Kluczowym w przedmiotowej sprawie jest fakt, że opłatę podwyższoną można zastosować wyłącznie w razie korzystania z usług wodnych, określonych w zamkniętym katalogu zawartym w art. 280 p.w. Zgodnie z ww. przepisem, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w.) oraz usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w.).

Katalog ten nie zawiera usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w.), z których korzysta Spółka. Stanowią one wyodrębniony rodzaj usług wodnych, co jednoznacznie wynika z zamkniętego katalogu usług wodnych, zawartego w art. 35 Prawa wodnego. Identyczne wnioski wysnuł Sąd, interpretując treść art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 oraz art. 268 p.w., wskazując, że istnieją słuszne podstawy ku temu, by dojść do przekonania, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz korzystanie z wód dla celów energetyki, to dwie zupełnie odrębne usługi wodne, nie pokrywające się w żadnym zakresie. Niemniej, w dalszej części uzasadnienia Sąd obrał kierunek wykładni zmierzający do wykazania, że usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki wodnej polega także na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych, a ta z kolei pojęciowo zawiera w sobie pobór wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej.

Spółka oponuje przeciwko tak przyjętej przez Sąd wykładni, poczynionej zresztą w ślad za twierdzeniami organu, utrzymując, iż w istocie nie korzysta z usług wodnych obejmujących pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzysta z wód do celów energetyki.

Według skarżącej kasacyjnie Spółki, brak jest podstaw, by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz odprowadzenia przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. W takim układzie zupełnie niezrozumiałe byłoby wprowadzanie instytucji poboru zwrotnego do ustawy, a skoro tak, to należy go traktować jako zupełnie oddzielną usługę wodną uregulowaną w sposób autonomiczny względem poboru "klasycznego". W konsekwencji, niemożliwe jest ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód do celów elektrowni wodnych, bowiem opłatę za taki pobór ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Oznacza to, że opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 p.w., nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 281 ust. pkt 1 w zw. art. 280 pkt 1 lit. a p.w.

Mając powyższe na uwadze, pomimo poważnych wątpliwości co do interpretacji kwestii związanych ze sporną usługą wodną jaką na gruncie przedmiotowej sprawy okazało się być "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej", pierwotnie organ, a następnie Sąd, stosując wykładnię prawa rozszerzającą ingerencję w uprawnienia jednostki, odmawiając tym samym stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (co istotnie zmierza do obniżenia zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa), wbrew ogólnie przyjętym, obowiązującym zasadom i bez podstawy prawnej, mimo wszystko uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania wobec Spółki opłaty podwyższonej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, reprezentowany przez r.pr. S.G., wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie zgodnie wnioskiem strony skarżącej kasacyjnie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj.: 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. a art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w., Prawo wodne) trafnie przyjmując, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji powoduje, że wobec Spółki zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty podwyższonej.

Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275, dalej: RDW). Z postanowień art. 9 ww. RDW wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie dokonać należy wykładni przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r., albowiem zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego, nie można ocenić, czy postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17, LEX nr 2650524).

Wbrew zarzutom i argumentom skargi kasacyjnej, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pobór wód na cele elektrowni wodnych, (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego, może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017r., gdyż przesłankami zastosowania tej instytucji jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

W pierwszym rzędzie przypomnieć trzeba, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 p.w. enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, iż obejmują one między innymi "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" (pkt 1), ale także "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" (pkt 6). Analiza normatywna punktów art. 35 ust. 3 p.w. prima facie wskazuje, że ustawodawca odróżnia generalnie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" od innych bardziej złożonych postaci korzystania, takich jak między innymi, istotnego w niniejszej sprawie: "korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej". Co ważne przepis art. 35 ust. 3 pkt 6 mówi o "korzystaniu" z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o "poborze" wody do tych celów.

Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że w rozumieniu omawianego przepisu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór. Dokonując wykładni art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. trzeba przyjąć, że chodzi zatem o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Systemowo za taką wykładnią przemawia treść art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 p.w.

W unormowaniu art. 268 ust. 1 ustawodawca zamieścił zamknięty katalog usług wodnych, za które uiszcza się opłatę, w którym znajduje się "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych", natomiast nie ma w nim mowy o "korzystaniu z wód na cele energetyki, w tym energetyki wodnej". Natomiast w art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 przewidziano szczegółowe zasady na jakich opłatom podlega pobór wody do celów elektrowni wodnych.

Systemowe dyrektywy wykładni nakazują interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności. Ta reguła interpretacyjna jest następstwem przyjęcia zarówno przez doktrynę, jak i przez judykaturę systemowej koncepcji obowiązywania normy przy rozstrzyganiu problemów interpretacyjnych. Dyrektywy preferencji systemowej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z całokształtem unormowań danego aktu, jak i z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.).

Wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej materii, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Nie można przy tym tracić z pola widzenia relewantnej przesłanki ratio ustawy.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że rozważając kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a p.w. należy rozpatrzyć, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit. a p.w. wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w., usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według pkt 6 art. 35 ust. 3 p.w. usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. Ma rację Sąd I instancji, że zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy, korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody.

Należałoby przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. chodzi o korzystanie z wody, inne niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a p.w. ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uzasadnił stwierdzenie, że Dyrektor Zarządu Zlewni zasadnie przyjął, że można określić opłatę podwyższoną w przypadku poboru wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ta nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą uzyskania przymiotu ostateczności, a takiego nigdy nie posiadała.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki pozwolenie wodnoprawne funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa z 5 października 2016 r., zatem po stronie Spółki istnieje uprawnienie do jego wykonania. Ponadto Spółka podnosi, że zakres obydwu odwołań od decyzji z 5 października 2016 r. obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Natomiast pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, co jednoznacznie wynika z treści jego odwołania. Stanowisko i argumentacja strony skarżącej kasacyjnie kolidują z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji. Pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy jest związany granicami odwołania i może rozpoznać sprawę ponownie tylko w tych granicach.

Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, to aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile oczywiście ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Zaznaczyć przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy.

Działanie organu II instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

W konsekwencji w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od zasady skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Decyzja organu I instancji nie podlega natychmiastowemu wykonaniu ex lege, ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności; nie jest to też decyzja zgodna z żądaniem wszystkich stron, o czym świadczą wniesione odwołania. Nie ma natomiast reguły, aby decyzja nieostateczna mogła podlegać wykonaniu częściowo – np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy).

Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie naruszono przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej. Nakazuje ona organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Nie uchybiono również zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Obie wskazane jako wzorce kontroli regulacje dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (zasada in dubio pro libertate). Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w kwestii wykładni przepisów art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r., Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko zawarte we wcześniejszych wyrokach tego Sądu, jak też w wyrokach NSA. Po wydaniu wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 2021 r., III OSK 3536/21 po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1592/19 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. w J. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie z 25 października 2019 r. nr KR.ZUO.2.470.1.2306.OZ.2019.KB w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód, oddalił skargę kasacyjną.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą, w szczególności, gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej Sąd Wojewódzki uwzględnił także wykładnię systemową. Sam fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, niż przyjęta przez organ i Sąd I instancji, nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści tych norm prawnych. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.