Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r. II SA/Wa 2385/20, oddalił skargę J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] października 2020 r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a., wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona tą skargą decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana z naruszeniem podstawowych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących kwestię czynnego udziału strony w postępowaniu;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze w szczególności do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego pod kątem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, bez uwzględnienia faktu, że postępowanie przygotowawcze przeciwko skarżącemu toczyło się, co nie było jednoznaczne ze skierowaniem aktu oskarżenia do sądu, co z kolei podważa i narusza zasadę domniemania niewinności, w sytuacji, gdy prowadzone śledztwo zostało umorzone postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] grudnia 2020 r., które zapadło w sprawie [...], a nadto stwierdzenie, że skarżący stawił się feralnego dnia do służby, w sytuacji gdy nie podejmował on żadnych czynności służbowych, a samą służbę miał rozpocząć w późniejszym czasie.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o:
- - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – odpisu postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] grudnia 2020 r. o umorzeniu śledztwa, które zapadło w sprawie [...] – w celu wykazania, że nie doszło w sprawie do popełniania przestępstwa;
- - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, przy uwzględnieniu spisu kosztów, które pełnomocnik skarżącego przedłoży na rozprawie;
- - przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia rozważań odnośnie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, przypomnieć jedynie należy istotę sprawy, która wynika z ustaleń Sądu I instancji.
Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji (u.p.). J. K. [...] lipca 2020 r. został wezwany przez przełożonego z domu do Komendy Powiatowej Policji w [...] (KPP) w celu uzupełnienia dokumentów służbowych, których żądała pilnie Komenda Wojewódzka Policji w [...] (KWP). Przybył do KPP o godz. 12:45 (swoją służbę miał rozpocząć od godz. 19.00). Dzwoniąc już z KPP do KWP, żeby dowiedzieć się czego KWP dokładnie oczekuje, jego rozmówca podjął przypuszczenie, że skarżący jest pod wpływem alkoholu i KWP poleciła Komendantowi KPP go zbadać. Alkomat wykazał alkohol w wydychanym powietrzu 0,73 mg/dm3 o godz. 13:10. W tych okolicznościach wszczęto wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne, postępowanie o zwolnienie ze służby (niniejsza sprawa), a Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postawił mu zarzut z art. 178a § 1 k.k. za jazdę w stanie nietrzeźwości.
Dodatkowo wskazać należy, że z dokumentów nadesłanych przy skardze kasacyjnej wynika, że po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy przez organ, prokurator umorzył postępowanie karne, bo uznał, że nie da się jednoznacznie ustalić, kiedy skarżący pił (policjant zeznał, że napił się w samochodzie na parkingu KPP, po przyjeździe, bo był zły, że go wezwano z domu).
Na wstępie rozważań zauważyć trzeba również, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zaczyna się od oceny przygotowania zawodowego skarżącego kasacyjnie i jego postawy życiowej, autor skargi kasacyjnej stwierdza, że brak było jakichkolwiek podstaw do zwolnienia J. K. ze służby, oraz że błędne jest rozumowanie, że samo przedstawienie zarzutu jest jednoznaczne z utratą "przymiotu nieskazitelności charakteru" funkcjonariusza. Narusza to zasadę domniemania niewinności. Do tych twierdzeń nie można się jednak odnieść, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p.) nie został w skardze kasacyjnej postawiony.
Natomiast naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że w czasie kiedy były prowadzone czynności procesowe przebywał na zwolnieniach lekarskich, z których wynikało również, że nie jest zdolny do udziału w postępowaniu. Przełożyło się to, zdaniem strony, na pozbawienie prawa do udziału w postępowaniu.
W tym kontekście zauważyć należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania J. K. odebrał osobiście 7 lipca 2020 r. i dwa dni później (9 lipca 2020 r.) wystosował pismo do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (k. 128 akt adm.) informujące o zwolnieniu lekarskim, z prośbą o przesunięcie terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wskazujące adres siedziby związku zawodowego, który miałby opiniować wniosek o jego zwolnienie ze służby. W aktach sprawy jest też pismo J. K. z [...] lipca 2020 r. również dotyczące przesunięcia terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Z powyższych trzech czynności procesowych nie wynika, aby skarżący kasacyjnie był całkowicie niezdolny do udziału w postępowaniu, gdyż m. in. jasno i rzeczowo informował organ o okolicznościach, które mogłyby działać na jego korzyść (jak choćby opinia związku zawodowego). Nie jest przy tym wiarygodne – nawet gdyby przyjąć, że pewnych rzeczy skarżący kasacyjnie nie mógł wykonać osobiście – aby nie był w stanie (zwłaszcza wobec przedstawionych w skardze kasacyjnej wysokich kwalifikacji zawodowych) ustanowić pełnomocnika, który w jego imieniu mógłby uczestniczyć w postępowaniu.
Osobiste wyjaśnienia w postaci zeznań w charakterze strony przeprowadza się natomiast dopiero wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.). W tej sprawie natomiast nie można uznać, że organ nie dysponował odpowiednimi dowodami na okoliczności, że skarżącemu kasacyjnie został postawiony zarzut z art. 178a § 1 k.k. (tylko ten fakt był jedną z przyczyn zwolnienia) oraz że wykonywał on czynności służbowe (w tym celu zresztą stawił się w KPP przed godziną wyznaczoną dla swojej służby). O tym, że J. K. dzwonił do KWP w sprawie służbowej, a nie towarzysko, jak sam twierdzi, świadczą chociażby zeznania I Zastępcy Komendanta Powiatowego A. B. złożone w postępowaniu dyscyplinarnym J. K. Świadek ten zeznał wówczas m. in., że według przekazu Komendanta (który wówczas przebywał w KWP) J. K. rozmawiał telefonicznie z funkcjonariuszami Wydziału Kontroli KWP i według tych funkcjonariuszy bełkotliwy sposób rozmowy J. K. wskazywał na stan nietrzeźwości.
Następnie stało się to przyczyną badania skarżącego na zawartość alkoholu w organizmie, a stan nietrzeźwości jest okolicznością bezsporną. Okoliczności rozmowy telefonicznej z J. K. potwierdzają też zeznania świadków: A. B. i A. H. Nawet jeśli dowód z przesłuchania tych dwóch ostatnich świadków został przeprowadzony z naruszeniem art. 79 k.p.a. (bo bez udziału strony i powiadomienia o przesłuchaniu świadków), to nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż okoliczność wykonywania czynności służbowych w stanie nietrzeźwości, dla wykonania których skarżący kasacyjnie stawił się przed czasem swojej służby w KPP i z powodu czego był mocno niezadowolony, jak sam twierdzi – znajdują potwierdzenie w innych dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Zaznaczyć też należy, że przesłuchanie I Zastępcy Komendanta Powiatowego A. B., odbyło się w ramach postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko J. K. Do postępowania dyscyplinarnego nie stosuje się przepisów k.p.a., a zatem i art. 79 k.p.a. "W sytuacji kiedy dowody z zeznań świadków były przeprowadzane w innym postępowaniu, a do postępowania administracyjnego zostały włączone jedynie protokoły dokumentujące te czynności, zarzut braku ponownego prowadzenia dowodów z przesłuchania świadków może być zasadny tylko wtedy, kiedy strona wniesie o jego przeprowadzenie oraz wyraźnie wskaże, które okoliczności wynikające z protokołów są nadal niejasne i wymagają doprecyzowania w ponownym przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków" (wyrok NSA z 22.05.2014 r. II GSK 388/13, LEX nr 1579371).
W niniejszej sprawie żaden tego typu wniosek dowodowy nie został złożony, a zatem nie było powodów, aby zakwestionować zeznania A. B., który w sposób pośredni potwierdza to, co usłyszał "na miejscu", czyli w KWP, Komendant Powiatowy Policji i co znajduje odzwierciedlenie w zeznaniach świadków przeprowadzonych z naruszeniem art. 79 k.p.a. Ten ostatni dowód nie jest zatem jedyny, który potwierdza okoliczność wykonywania przez J. K. czynności służbowych w stanie nietrzeźwości. Wskazuje na to też kontekst sytuacyjny. Trudno bowiem wiarygodnie zakładać, że skarżący kasacyjnie przyjechał do KPP "w trybie awaryjnym", z czego miał być niezadowolony (z tego też powodu wypił alkohol, jak sam twierdzi), tylko po to, żeby towarzysko porozmawiać telefonicznie z funkcjonariuszami KWP. Już zatem tylko na marginesie zauważyć należy, że na równie krytyczną ocenę zasługiwałaby sytuacja, gdyby przyjąć za prawdziwe twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że pił alkohol w samochodzie na terenie KPP po godzinie 12:00, w sytuacji, gdy o 19 miał zaczynać służbę.
Podsumowując ten wątek rozważań stwierdzić należy, że nie są usprawiedliwione zarzuty odnoszące się do przepisów powołanych w pkt 1 skargi kasacyjnej, co miałoby skutkować pozbawieniem skarżącego kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu. Jeśli, jak w tym wypadku, na podstawie okoliczności sprawy można z całą pewnością przyjąć, że skarżący kasacyjnie był w stanie ustanowić pełnomocnika, to tylko z tego powodu, że przebywał na zwolnieniu lekarskim, nie można zakładać, że został pozbawiony czynnego udziału w sprawie. Takie założenie kłóciłoby się, jak słusznie zauważa organ, m. in. z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. i prowadziło do nieuzasadnionego przedłużania terminów kodeksowych wyznaczonych do załatwienia sprawy.
Ponadto w orzecznictwie podnosi się, że jeżeli "Strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami, następnie o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów (...) [to] [b]rak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., w związku z tym pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty naruszenia przepisów art. 79 § 1 i § 2 dotyczące przeprowadzenia dowodów, a w konsekwencji nieuprawnione są też podniesione w związku z zarzutem naruszenia tych przepisów zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 20.02.2020 r. II GSK 3776/17, LEX nr 3065378).
Jeśli zaś chodzi o zarzut drugi skargi kasacyjnej, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć należy, że za jego pomocą nie można kwestionować ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10 i 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r. I GSK 685/09).
W kontekście sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został rozpatrywany zarzut wyjaśnić należy również, iż okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r. I GSK 1172/09). Tymczasem skarga kasacyjna nie uzasadnia w dostateczny sposób tego zarzutu, skupiając się na braku możliwości uczestnictwa strony w postępowaniu, co zostało omówione już wyżej. Z samej zaś treści zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że skarżący kasacyjnie wiąże go z brakiem wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez uwzględnienia faktu, że postępowanie przygotowawcze przeciwko skarżącemu toczyło się, co nie było jednoznaczne ze skierowaniem aktu oskarżenia do sądu, co z kolei podważa i narusza zasadę domniemania niewinności, w sytuacji, gdy prowadzone śledztwo zostało umorzone.
Jak wyjaśniono już wyżej, art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do kwestionowania ustaleń faktycznych, a brak aktu oskarżenia i umorzenie postępowania przygotowawczego można byłoby rozważać, gdyby jednocześnie postawiony został zarzut naruszenia prawa materialnego i wykazane zostałoby, że w świetle normy materialnej takie ustalenia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Abstrahując od tego, czy taki zarzut mógłby być skuteczny, jego rozważanie staje się bezprzedmiotowe, a tym samym i ustalenia faktyczne tego dotyczące, w sytuacji gdy skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Dodać jedynie należy, że Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa, z którego wynika, że do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. wystarczające jest postawienie zarzutu popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu. Skarga kasacyjna z takim poglądem nie polemizuje w formie zarzutu opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej.
Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.