Uzasadnienie
W.H., będący Burmistrzem [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi [...] wotum zaufania (podjętej z mocy prawa w wyniku niepodjęcia uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi [...] wotum zaufania). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego zarzutu. Podkreślił m.in., że podjęcie w/w uchwały ma istotne konsekwencje dla skarżącego, bowiem w świetle przepisu art. 28aa ust. 10 u.s.g. nieudzielenie burmistrzowi wotum zaufania może stanowić pierwszy etap do wszczęcia w przyszłości procedury o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania burmistrza. Powyższe oznacza, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
Rada Gminy w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że przed podjęciem uchwały z dnia 30 czerwca 2022 r. zrealizowane zostały wymogi wynikające z przepisów u.s.g., zaś radni, którzy wstrzymali się od głosu zgodnie oświadczyli, że w głosowaniu kierowali się przesłankami merytorycznymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 603/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.H. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania, odrzucił skargę (pkt 1); zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2).
W uzasadnieniu postanowienia podał, że obowiązkiem Sądu przed merytoryczną oceną wniesionej skargi było zweryfikowanie, czy spełnia ona warunki formalne, w tym czy została wniesiona przez podmiot posiadający legitymację skargową. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszono, że uchwała w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu może być zaskarżona przez piastuna tego urzędu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Bk 743/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Po 739/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. II SA/Rz 780/21). W uzasadnieniach w/w wyroków nie dokonano jednakże analizy dopuszczalności takiej skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Na tę okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21, wskazując, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką skorzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W ocenie NSA brak jest więc podstaw do uznania, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni, do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego (który ponadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania) po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla burmistrza żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny, uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wotum zaufania burmistrzowi po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza (art. 28aa ust. 10 u.s.g.). Są to zdarzenia przyszłe, kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że nie sposób uznać, aby zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Burmistrza [...], wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji Burmistrza, ani nawet nie jest to równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania Burmistrza. Co więcej, podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta ma charakter fakultatywny, ponieważ art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, iż: "W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio". Z art. 28a ust. 3 u.s.g. wynika natomiast, że: "Rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium". Skoro zatem interes prawny, określony w art. 101 ust. 1 u.s.g., polega na powiązaniu sytuacji prawnej podmiotu oraz określonej normy prawnej, to związek taki powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skutkiem uchwały o nieudzieleniu skarżącemu wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie. Nie sposób w konsekwencji uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję Burmistrza został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.).
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.H. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28aa ust. 9 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania, burmistrz nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia powyższej uchwały do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy została naruszona procedura określona w art. 28aa u.s.g.;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 45 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy nieprzyznanie burmistrzowi interesu prawnego do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu mu wotum zaufania skutkuje zablokowaniem dochodzenia posiadanych przez niego praw podmiotowych na drodze sądowej oraz niweczy możliwość sądowoadministracyjnej kontroli prawodawczej administracji publicznej pod względem zgodności z prawem;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zasadnym jest odrzucenie skargi, ponieważ uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania ma charakter intencyjny, będący wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie nie sposób uznać, aby podjęcie tej uchwały naruszyło interes prawny skarżącego, podczas gdy samo sformułowanie Sądu pierwszej instancji odnoszące się do "oceny działalności organu wykonawczego gminy" wskazuje jednoznacznie na postępowanie dotyczące uprawnień Burmistrza [...], które to uprawnienia nie są jedynie potencjalnie naruszone w wyniku nieprawidłowego podjęcia uchwały będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a prowadzą bezpośrednio do podjęcia czynności skutkujących podjęciem uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Burmistrza;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi oraz niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargi W.H. (będącego Burmistrzem [...]) z uwagi na brak zaistnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...], stosownie do wymagań określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie skarżącego kasacyjnie, jego interes prawny do zaskarżenia w/w uchwały wynika z art. 28aa ust. 9 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. art. 101 ust. 1 u.s.g.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu kwestionującym legalność aktu normatywnego lub aktu prawa miejscowego, w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n., przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach, aniżeli chociażby w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały organu gminy otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., musi być oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją – nie zaś sytuacją faktyczną. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.g.n., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Tylko zatem takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Podkreślenia wymaga, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości, nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem, nie jest wystarczające. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W konsekwencji z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania burmistrzowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko burmistrza. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec burmistrza zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13; 1 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/16; 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 117/19 oraz 27 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2826/22).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, aby istniał związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą z dnia 30 czerwca 2022 r., polegający na tym, że uchwała ta narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd administracyjny w takim przypadku do odrzucenia skargi.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi [...] wotum zaufania – nie narusza interesu prawnego Burmistrza (skarżącego). Nie ogranicza ona bowiem żadnych jego praw ani jako organu wykonawczego, ani jako członka wspólnoty samorządowej. Nie ogranicza zakresu kompetencji Burmistrza, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Dopiero potencjalna następna uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania, podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy. Przy czym, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g. wynika, że rada gminy jedynie "może podjąć" uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 14 stycznia 2022 r. sygn. akt: III OSK 4896/21 i III OSK 7559/21; 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21 oraz 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2883/22, stwierdzając, iż: "Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w/w pogląd w pełni podziela. W konsekwencji przyjąć należy, iż nie doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uznał skargę kasacyjną za niezasadną i orzekł, jak w postanowieniu.