Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. II SAB/Wa 34/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe: 1. stwierdził, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności;
- 2. stwierdził, że bezczynność Komendanta Głównego Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 29 listopada 2018 r. B. S. zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161; dalej "ustawa o Policji"), jest niezgodny z Konstytucją RP.
W piśmie z 1 kwietnia 2019 r. Komendant Główny Policji wskazał, że brak jest podstaw ustawowych do realizacji złożonego wniosku, ponieważ na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających w jaki sposób należy obliczyć wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Pismem z 3 grudnia 2020 r. B. S. złożyła ponaglenie, zarzucając Komendantowi Głównemu Policji bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z 29 listopada 2018 r.
Pismem z 11 grudnia 2020 r. B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji, polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z 29 listopada 2018 r. o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że pomimo złożonego w dniu 29 listopada 2018 r. wniosku, organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialnotechnicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, ani też nie wydał, w przewidzianym przez ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), czy też decyzji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Sąd ten stwierdził, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącą żądanie poinformował ją zwykłym pismem z 1 kwietnia 2019 r., że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Zdaniem Sądu powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie może zostać uznany za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącej, że jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę.
Sąd podkreślił, że nawet gdyby bowiem przyjąć, że w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego – z którym to stanowiskiem organu Sąd się nie zgodził – to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 k.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie. Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Komendant Główny Policji posiadał jednak możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej i nie musiał w stanie faktycznym niniejszej sprawy korzystać z trybu określonego w art. 61a § 1 k.p.a. Sąd ten podzielił stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Sądu przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału.
W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Zatem istniała podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Zaniechanie ustawodawcy nie niweczyło więc uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania strony skarżącej, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
Sąd ten zauważył, że jakkolwiek bezczynność organu istniała w dacie wniesienia skargi do Sądu, to niewątpliwie ustała w dniu 30 grudnia 2020 r., tj. w dniu wydania przez organ decyzji nr 907/E/SWA/BF/2020. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do tego, aby zobowiązać Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 29 listopada 2018 r. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Sąd stwierdził jednak, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie.
Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał ponadto, powołując się na art. 149 § 2 p.p.s.a., że z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa po stronie organu, nie było zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania. Nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. poprzez mylne uznanie, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z 29 listopada 2018 r., pomimo iż stan prawny do dnia 1 października 2020 r. - kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanychprzez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610) - nie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez:
- a) jego niezastosowanie, tj. wykroczenie poza granice sprawy i wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie z wniosku o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby;
- b) nietrafne i niespójne uzasadnienie orzeczenia w kwestii możliwości działania organu pomimo istnienia luki prawnej;
- 3) art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nieumorzenie postępowania, wobec wydania przez Komendanta Głównego Policji decyzji w dniu 30 grudnia 2020 r. FWA-4000/212/20/AS.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.
W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie od organu kwoty pieniężnej na pokrycie wydatków związanych z postępowaniem kasacyjnym.
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Podniesione zarzuty oparte zostały na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów in generali należy wskazać, że w głównej mierze sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, w zakresie, w którym Sąd ten wyraził w uzasadnieniu swojego wyroku poparcie dla ugruntowanego i jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym Sąd pierwszej instancji w tej sprawie (dot. bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop) wskazał tylko na to, że wbrew twierdzeniom organu istniała podstawa prawna do załatwienia złożonego wniosku, a zatem możliwość podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej odnośnie przeliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Sąd pierwszej instancji uznał to za dopuszczalny wariant załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, wskazując jednocześnie, iż organ mógł podjąć jako jedne z prawnie dopuszczalnych działanie oparte o podstawę prawną określoną w przepisie art. 61a k.p.a., bądź wydanie decyzji odmawiającej załatwienia wniosku w sposób wnioskowany. W żadnym razie z analizy uzasadnienia nie można wysnuć tezy, że Sąd pierwszej instancji nakazał organowi załatwienie sprawy w określony sposób.
Uzasadniając możliwość skorzystania z ww. wariantu jako jednego z kilku dopuszczalnych przez art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sposobów załatwienia sprawy z wniosku skarżącej, Sąd pierwszej instancji zacytował ugruntowany i jednolity w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19; z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19; z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20; z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20; z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2506/20; z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21; z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4334/21. Przy czym podkreślenia raz jeszcze wymaga, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w swoim uzasadnieniu, że organ musi podjąć czynność materialno-techniczną przyznania tego ekwiwalentu (tj. dokonać wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonej wysokości), lecz wskazał to jako jedną z alternatyw rozstrzygnięcia tej sprawy.
Sąd podzielił jedynie stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej w zasadniczej mierze stanowią gołosłowną polemikę zmierzającą do podważenia ww. poglądów z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej kwestii, tj. dopuszczalności podjęcia czynności polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty z tytułu przedmiotowego ekwiwalentu, co nie stanowiło sedna przedmiotowej sprawy (nie oceniano bowiem czynności materialno–technicznej tylko rozważano kwestię bezczynności organu).
W tej sprawie zasadniczym problemem, który należało rozstrzygnąć - była kwestia czy organ pozostawał w bezczynności czy nie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem zidentyfikował przedmiot postępowania i zakres sprawy sądowoadministracyjnej, wskazując że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.
Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Dopuszczalną formą załatwienia wniosku strony nie było bowiem skierowanej do niej pisma informacyjnego. Niepodjęcie zaś przez organ do dnia wniesienia skargi działania, które umożliwiłoby stronie jego kwestionowanie przed sądem administracyjnym w celu dochodzenia swoich praw (a więc wydania aktu na podstawie art. 61a k.p.a. lub decyzji negatywnej), stanowi o bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku.
Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że jakkolwiek bezczynność organu istniała w dacie wniesienia skargi do Sądu, to niewątpliwie ustała w dniu 30 grudnia 2020 r., tj. w dniu wydania przez organ decyzji odmownej. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do tego, aby zobowiązać Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 29 listopada 2018 r. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd miał jednak podstawy do stwierdzenia, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem nr 1, że organ nie posiadał podstawy prawnej do orzekania.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił w swoim uzasadnieniu, że organ nie mógł poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 k.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wydając decyzje odmowną lub wypłacając wnioskowaną należność. Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Stwierdzenie bezczynności nakłada z kolei obowiązek orzeczenia przez sąd administracyjny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też była to bezczynność zwykła – stosownie do treści przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., z którego to obowiązku Sąd pierwszej instancji wywiązał się prawidłowo.
Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stwierdzenia Komendanta Głównego Policji, że na dzień złożenia wniosku przez skarżącą w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Jak wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 23 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 3857/21, nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że: "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).
Nie można zatem podzielić zarzutu autora skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji (zarzut 1. Podniesiony w petitum skargi kasacyjnej został rozwinięty w uzasadnieniu o przepis art. 115a ustawy o Policji). Sąd po pierwsze stwierdził, że organ pozostał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, po drugie – nie zobowiązał nigdzie organu do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącej.
Podsumowując, Sąd rozpoznając ww. sprawę prawidłowo stwierdził, że skierowanie do skarżącej pisma informującego, że jej wniosek nie może zostać zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału przez organy stanowiące prawo jest działaniem nie mającym umocowania prawnego.
W realiach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem organ pozostał w bezczynności, nie wydając przewidzianego prawem rozstrzygnięcia (w prawnie ustalonym terminie nie zakończył ww. postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, tylko wystosował do strony zwykłe pismo informujące).
Zauważyć należy także, iż autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie także przepisów art. 149 § 1a p.p.s.a. Treść zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala jednak w jakiej formie, tj. czy przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, oraz jakim działaniem Sądu pierwszej instancji mogłoby dojść do naruszenia tego przepisu. Przypomnieć zatem należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Zarzuty muszą także zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005, GSK 402/04). Z tych przyczyn zarzuty naruszenia wyżej wskazanych przepisów należało uznać za nieuzasadnione. Z tych przyczyn zarzut pierwszy nie znajduje uzasadnienia.
Podzielić także należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wydanie decyzji prze organ przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji nie stanowiło podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia bezczynności, gdyż w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ pozostawał w bezczynności. Wydanie takiej decyzji uniemożliwiło jedynie orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wykładnia literalna przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazuje natomiast na zachowanie kompetencji orzeczniczej sądu administracyjnego w zakresie stwierdzenia stany bezczynności, jeśli stan te istniał w chwili wniesienia skargi. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w takiej sytuacji, nawet jeśli organ działał z naruszeniem prawa, było konieczne do dnia wejścia w życie stanu prawnego wprowadzonego ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy p.p.s.a. (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Brak zatem było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, co czyni zarzut trzeci nieuzasadnionym.
Przechodząc do zarzutu drugiego powtórzyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią gołosłowną polemikę z ugruntowaną w orzecznictwie tezą (którą w swoim uzasadnieniu powołał Sąd pierwszej instancji), o tym, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, powyższy problem nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia w tej sprawie, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść spodziewanego dla jej autora rezultatu.
Zatem Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w przedmiocie bezczynności organu odnośnie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08).
Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał nie tylko sposobu załatwienia sprawy, lecz również interpretacji przepisu art. 115a ustawy o Policji, którą organ winien przyjąć załatwiając sprawę. Sąd ten omówił skutki wypływające ze wskazanego powyżej wyroku Trybunału związane ze stwierdzeniem jedynie w części jego niekonstytucyjności oraz wskazał na obowiązek działania przez organ w zgodzie z tym przepisem oraz wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Z tych przyczyn zarzut drugi pozbawiony jest podstaw.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżąca nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazała, brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządziła osobiście. W procedurze sądowoadministracyjnej regułą jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.).