Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1979/20 oddalił skargę D.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji nie naruszają prawa procesowego ani materialnego.
Stanowiący jego podstawę art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) przewiduje możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". W przedmiotowej sprawie zasadnie organy obu instancji uznały, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, czego konsekwencją jest możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w tym trybie.
Skarżący z uwagi na długotrwałe i powtarzające się zwolnienia lekarskie, nie był obecny w służbie w latach 2017 - 2020 łącznie 694 dni. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że nie sama długotrwała absencja skarżącego w służbie, lecz jej negatywne konsekwencje oraz okoliczności, które towarzyszyły całemu ciągowi zdarzeń uzasadniały rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby. WSA podzielił w tym zakresie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2335/21, że absencja chorobowa funkcjonariusza wywołująca określone negatywne konsekwencje w organizacji pracy, wypełnia przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organy Policji nie mogą być pozbawione możliwości takiego doboru kadry, aby służbę pełniły osoby o określonych predyspozycjach a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Obowiązki nieobecnego policjanta muszą być powierzane innym funkcjonariuszom, co prowadzi do obniżenia poziomu efektywności i jakości zadań własnych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł D.S., zarzucając mu naruszenie:
1/ przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia w sposób istotny wpłynęły na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, na które w toku postępowania administracyjnego i sądowego skarżący konsekwentnie zwracał uwagę i w konsekwencji czego uznanie przez Sąd, że nieobecność skarżącego w służbie z powodu choroby była wystarczającą przesłanką do zwolnienia go ze służby w Policji, przy jednoczesnym pominięciu istotnych okoliczności faktycznych towarzyszących tj. długoletnia służba w Policji na odpowiedzialnych i wymagających szczególnej wiedzy stanowiskach służbowych, formy mobbingu stosowane wobec niego, a także prowadzenie nieuzasadnionych postępowań dyscyplinarnych z naruszeniem przepisów ustawy o Policji, a które to okoliczności niewątpliwie wpłynęły na pogorszenie stanu zdrowia psychicznego skarżącego; ponadto naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a tym samym danie nieuzasadnionego prymatu interesowi służby;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze, powierzchowną wypowiedź w zakresie naruszenia przez organ szeregu norm postępowania z treści której nie sposób wywieść dlaczego Sąd meriti uznał za prawidłowe działanie organów w niniejszej sprawie;
2/ przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie w stosunku do stanu faktycznego przez uznanie, że w odniesieniu do skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające zwolnienie skarżącego ze służby, przy pominięciu istotnych okoliczności faktycznych, jak nienaganna długoletnia służba, odpowiednie przygotowanie merytoryczne oraz przyjęcie, że długotrwałe przebywanie na zwolnieniu lekarskim stanowi naruszenie ważnego interesu służby, przy całkowitym pominięciu przyczyn dla których funkcjonariusz przebywał na zwolnieniu (stosowany wobec policjanta mobbing, skutkujący rozstrojem zdrowia),
- - art. 43 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przez uznanie, że pomimo faktu, iż skarżący jest przewodniczącym MOZ NSZZ i organizacja nie wyraziła zgody na zwolnienie skarżącego ze służby, opina strony związkowej ma charakter jedynie konsultacyjny a nie wiążący, co narusza ww. przepisy.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w razie uznania, że spełnione zostały przesłanki z art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego z [...] marca 2020 r., zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ uznając jej zarzuty za bezzasadne wniósł o jej oddalenie, jednocześnie oświadczając, że nie wnosi o jej rozpoznanie na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, iż na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Z uwagi na fakt, że podniesione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd I instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Zgodnie z ww. przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Kontrola decyzji uznaniowych jest natomiast ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd obowiązany jest badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga także wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby" w ustawie nie zdefiniowano, przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że przy odczytywaniu jego treści sięgnąć należy przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Niezbędne jest wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności, czy zdarzeń świadczących, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może ono być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99).
Pojęcie "ważnego interesu służby" można łączyć również z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że organy administracji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. WSA zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozstrzygnięcia organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służbowego, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że zwolnienie skarżącego kasacyjnie ze służby było prawidłowe.
Niewątpliwie długotrwała, powtarzająca się nieobecność policjanta w służbie dezorganizowała pracę jednostki, w której pełnił służbę. Nie ulega również wątpliwości, że wszystkie zadania, które miał wykonywać skarżący, musiały zostać powierzone innym policjantom, którzy wykonywali je dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Są to okoliczności istotne z uwagi na powszechne problemy kadrowe w całej Policji oraz związaną z tym konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania posiadanego etatu.
Z akt sprawy wynika, że skarżący w latach 2017 – 2020 z uwagi na powtarzające się zwolnienia był nieobecny w służbie łącznie 694 dni. Podnoszonym przez skarżącego powodom absencji nie można jednak przypisać takiego znaczenia jakiego oczekiwał. Przy kwalifikacji określonych zdarzeń do kategorii ważnego interesu służby istotne są przede wszystkim skutki określonego zdarzenia, między innymi jego wpływ na funkcjonowanie struktur policyjnych, a nie, czy są one zawinione, czy nie przez policjanta.
Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz WSA pozwalały na ocenę, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz, że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., I OSK 710/17).
Tym samym zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji należało uznać za niezasadny.
Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W niniejszej sprawie strona związkowa nie wniosła zastrzeżeń co do zasadności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, natomiast zgody nie wyraziła MOZ NSZZ, przy czym jak słusznie zauważył Sąd I instancji stanowisko organizacji związkowej ma charakter konsultacyjny i nie ma mocy wiążącej dla organu administracji, który rozstrzyga w przedmiocie zwolnienia.
Problematyka ochrony działaczy związkowych wielokrotnie analizowana była w piśmiennictwie i orzecznictwie Sądu Najwyższego. Ogólne tezy wypracowane w odniesieniu do prawa pracy znajdują zastosowanie również w przypadkach takiej ochrony przysługującym działaczom związkowym w Policji. Celem art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych jest wspieranie i ochrona wolności związkowej poprzez gwarancję trwałości stosunku pracy pracowników prowadzących działalność związkową. Gwarancja ta służy przede wszystkim ze względu na działalność związkową prowadzoną przez danego pracownika i koncentruje się na ochronie interesów zbiorowych pracowników.
Natomiast interes osobisty chronionego działacza pozostaje na drugim planie i jest pochodną interesu zbiorowego (por. wyrok Sądu Najwyższego: z 9 maja 2006 r., II PK 260/05; z 11 września 2001 r., I PKN 619/00).W doktrynie prawa pracy zwraca się uwagę, że przepis art. 32 ustawy o związkach zawodowych ma na celu zapewnienie działaczowi związkowemu poczucia bezpieczeństwa socjalnego, a w ten sposób zapewnienie niezależności wobec pracodawcy w zakresie reprezentowania i obrony praw pracowników. Twierdzi się przy tym, że intencją ustawodawcy jest, aby ochrona nie wykraczała poza rzeczowo uzasadnioną potrzebę i nie przeradzała się w postać nieusprawiedliwionego społecznie i gospodarczo przywileju (por. W. Sanetra: Dylematy ochrony działaczy związkowych przed zwolnieniem z pracy, PiZS 1993 nr 3, s. 33). Działalność związkowa nie może być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w sferach niedotyczących sprawowania przez niego funkcji (por. wyrok SN z 7 czerwca 2018 r., II PK 90/17).
W sytuacji, gdy pracownik w sposób rażący narusza swoje obowiązki pracownicze, brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie niweczy możliwości skutecznego rozwiązania z nim stosunku pracy przez pracodawcę, gdyż taki brak zgody należy uznać za sprzeczny z art. 8 k.p. (por. wyrok SN z 13 maja 1998 r., I PKN 106/98).
Oddaleniu jako niezasadne podlegają również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.
Uwzględniając podstawę zwolnienia skarżącego ze służby – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – organy obowiązane były zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki materiał został w niniejszej sprawie zgromadzony, a jego analiza przemawiała za zastosowaniem wobec skarżącego art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego.
Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. uznać należało za bezzasadny.
Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu, w sytuacji, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, dokonano jego oceny, oraz zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto prawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
Orzekający w niniejszej sprawie WSA w Warszawie w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi oraz wyjaśnił z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji.
Ponadto w związku z pismem procesowym skierowanym do tut. Sądu w dniu [...] kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie wnosi ono żadnych nowych istotnych dowodów do sprawy.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyroki sądu I instancji a w sprawie brak jest podstaw do tego aby prowadzić uzupełniające postępowanie na podstawie wskazanych w piśmie z [...] kwietnia 2023 r. dowodów. Wnioski dotyczące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Stan faktyczny nie budzi wątpliwości i został prawidłowo ustalony przez Sąd I instancji. Brak jest więc podstaw do uwzględnienia wniosków zawartych w przedmiotowym piśmie skarżącego.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.