Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 560/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej w skrócie Spółka), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie Dyrektor Zarządu Zlewni) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którą określono Spółce za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 913,00 zł za pobór wód podziemnych.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych. Składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 P.w.). W myśl art. 270 ust. 2 P.w. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ nie wyjaśnił należycie, czy w istniały podstawy do naliczenia spornej opłaty, a w szczególności, czy nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 P.w. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na "pobór wód podziemnych ze studni nr 3 i nr 4 (eksploatacja naprzemienna), zlokalizowanych na terenie ujęcia wody w [...]" (zwanego dalej pozwoleniem wodnoprawnym) – w uzasadnieniu której stwierdzono m.in., że: "woda z ujęcia w [...] zaopatruje w wodę zakłady [...] w [...], [...] i [...] oraz mieszkańców wsi [...][...][...] i [...]". Na tej podstawie organ nie uznał reklamacji Spółki, gdyż – jak stwierdził – ani z sentencji, ani z uzasadnienia pozwolenia nie wynika, aby pobór wód odbywał się "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie organu jest co najmniej przedwczesne, gdyż poprzedzające je postępowanie wyjaśniające nie zostało należycie przeprowadzone.
Podkreślono, że cytowany przez organ passus uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego – w którym mowa jest o przeznaczeniu pobieranej wody ("zaopatruje w wodę zakłady [...] w [...][...] i [...] oraz mieszkańców wsi [...][...][...] i [...]") – odnosi się do wody pobranej z całego "ujęcia" w [...]. Natomiast sentencja pozwolenia dotyczy tylko poboru wody ze zlokalizowanych na terenie ww. ujęcia "studni nr 3 i nr 4" i tylko z tym poborem wiąże się skarżona opłata. Wobec powyższego można przypuszczać, że na terenie przedmiotowego ujęcia zlokalizowane są inne jeszcze studnie (co najmniej nr 1 i nr 2).
Nie można kategorycznie wykluczyć, że wzmiankowane w uzasadnieniu pozwolenia, jako drugi cel poboru wody z ww. ujęcia, zaopatrzenie mieszkańców wymienionych wsi w wodę, następuje z owych innych studni (a nie ze studni nr 3 i 4), ani też tego, że pierwszy ze wskazanych tam celów poboru wody: "zaopatrzenie w wodę zakładów [...], oznacza zaopatrzenie "do celów rolniczych" w rozumieniu art. 270 ust. 2 P.w. Kwestia faktycznego przeznaczenia wody pobieranej na podstawie pozwolenia wymaga więc dalszego wyjaśnienia. W szczególności z wykorzystaniem środka określonego w art. 79a K.p.a.
W kontrolowanej sprawie organ naruszył art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 K.p.a., gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił Spółki o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, a przede wszystkim wbrew dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a., nie wskazał wyraźnie na konieczność wykazania przez Spółkę – ograniczającą się dotychczas do samych deklaracji, niepopartych żadnymi dowodami – że pobór wód podziemnych, z którym wiąże się sporna opłata stała, następuje do celów określonych w art. 270 ust. 2 P.w.
Sąd zakwestionował także sposób naliczenia przedmiotowej opłaty. Przywołując treść art. 271 ust. 2 P.w. wskazał, że w przypadku przyjęcia, iż w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia stronie skarżącej spornej opłaty stałej, to do obliczenia jej wysokości organ powinien przyjąć bardziej korzystny dla strony – bo skutkujący niższą opłatą stałą – roczny wskaźnik maksymalnego poboru wody. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ zastosował wskaźnik mniej korzystny – godzinowy – czym naruszył art. 271 ust. 2 P.w. w związku z art. 7a § 1 in principio K.p.a.
Uznając, że skarga zasługiwała na uwzględnienie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 2 P.w. poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 2 P.w. jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny pobór wody, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 270 ust. 2 P.w. poprzez przyjęcie, że organ wydający zaskarżoną decyzję dokonał przedwczesnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone należycie, z uwagi na niezbadanie przesłanek z art. 270 ust. 2 wyłączających ponoszenie opłaty stałej, pomimo że organ w swoich działaniach oparł się na treści decyzji administracyjnej - pozwoleniu wodnoprawnym;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych na podstawie maksymalnego rocznego poboru wód, który jako odzwierciedlający rzeczywisty pobór wód podziemnych jest zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 2 P.w. prowadzi do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do pobrania wody podziemnej, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy wyrażając zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 271 ust. 2 P.w. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 2 P.w. jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. w m3/s), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m3 na godzinę.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wód podziemnych nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 w przeliczeniu na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ w pkt I.1. pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2016 r. określono zarówno maksymalną wielkość godzinową (wyrażoną w m3 na godzinę), średnią wielkość dzienną (wyrażoną w m3 na dzień) jak i maksymalną wielkość roczną (wyrażoną w m3 na rok) poboru wód podziemnych.
Art. 271 ust. 2 P.w. nie dawał jednoznacznej wskazówki co do tego, który współczynnik należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości opłaty stałej, jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość pobieranych wód podziemnych nie była wyrażona w m3 na sekundę. Nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, że literalna wykładnia art. 271 ust. 2 P.w. dała podstawę do przyjęcia, że chodzi o najwyższą matematyczną wartość, jaką można było osiągnąć po przeliczeniu maksymalnych ilości wód podziemnych podanych w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda na m3.
W zależności od tego, który parametr zostanie przyjęty do ustalenia opłaty stałej, opłata ta będzie miała inną wysokość. W rozpoznawanej sprawie przyjęcie jako wskaźnika maksymalnego godzinowego poboru wód podziemnych skutkowało tym, że był on ok. 66 % większa niż roczny maksymalny wskaźnik poboru tych wód. Wskaźnik maksymalnej ilości wód pobieranych powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej (tak też por. NSA w wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1938/20, LEX nr 3094053; NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 413/19, LEX nr 3065192; wyrok NSA z 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 573/21).
Ponadto nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu ponoszącego te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w Prawie wodnym brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na podstawie art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a do Prawa wodnego, zgodnie z którym w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 P.w. dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:
- 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,
- 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
- 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,
- 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.
Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, art. 552a P.w. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych dopiero od 2020 r. Dlatego w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące.
Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 270 ust. 2 P.w. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający zaskarżoną decyzję dokonał przedwczesnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone należycie z uwagi na niezbadanie przesłanek z art. 270 ust. 2 P.w. wyłączających ponoszenie opłaty stałej pomimo, że organ w swoich działaniach oparł się na treści decyzji administracyjnej - pozwoleniu wodnoprawnym.
Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro art. 270 ust. 2 P.w. zwalnia z ponoszenia opłat pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, to należało precyzyjnie ustalić, czy w okolicznościach tej sprawy nie miał miejsca taki pobór wód podziemnych. Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że pobór wód będzie związany z zaopatrzeniem w wodę zakładów [...] oraz mieszkańców wsi [...][...][...] i [...]. Taki opis celów wykorzystywania wód podziemnych uzasadniał stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności rzetelnego ustalenia, czy pobór tych wód nie był związany z celami rolniczych, w tym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji oddalając tę skargę.