Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 66/21 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w udostępnieniu informacji publicznej: zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2021 r. w zakresie pkt 9 w części obejmującej dochody Nadleśnictwa [...] za lata 2018 i 2019 oraz pkt 11 i 12 - w terminie 14 dni (pkt I), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz zasądził od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 15 lutego 2021 r. B. K. ("skarżący") zwrócił się drogą elektroniczną (wysyłając wniosek na adresy mailowe) do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] (organ) o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek zawierał 13 pytań, a zapytano m.in. o:
- 1) wynagrodzenie nadleśniczego, zastępcy nadleśniczego i sekretarza nadleśnictwa wraz ze wszystkimi dodatkami, w tym nagrodami, premiami, równoważnikami, deputatami wypłaconymi w 2020 roku wyżej wymienionej kadrze kierowniczej (w ujęciu rocznym i miesięcznym);
- 2) przychody i dochody Nadleśnictwa [...] w ostatnich 3 latach w ujęciu rocznym;
- 3) to, czy nadleśniczy był wydalony ze służby leśnej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek nadleśniczy pismem z dnia 2 marca 2021 r. wskazał, że informacja o wynagrodzeniu kadry kierowniczej (nadleśniczego, zastępcy i sekretarza) nie stanowi informacji publicznej. Przedstawił przychody nadleśnictwa w 2018 i 2019 r. Nie przedstawił przychodów za 2020 r. informując, że sprawozdanie finansowe za 2020 r. jest w trakcie przygotowywania. Nadleśniczy nie przedstawił również informacji, czy został w przeszłości wydalony ze służby leśnej.
Uzasadniając odmowę udostępnienia wynagrodzenia kadry kierowniczej nadleśniczy wskazał, że "wniosek sformułowany w taki sposób dotyczy w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam (...)". Jednocześnie nadleśniczy podniósł, że wynagrodzenia osób, o które pytano, zawarte są w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 stycznia 2003 r. w sprawie stanowisk, stopni służbowych oraz zasad wynagradzania w Służbie Leśnej.
W dniu 29 marca 2021 r. skarżący zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] o udzielenie informacji m.in. o wynagrodzeniu kadry kierowniczej (nadleśniczego, zastępcy i sekretarza), informację o przychodach i dochodach nadleśnictwa w 2020 r. oraz informację o tym, czy w przeszłości został wydalony ze służby leśnej.
W odpowiedzi (pismo z dnia 13.04.2021 r.) organ odmówił udostępnienia informacji o wynagrodzeniu kadry kierowniczej nadleśnictwa. Ponownie powołał się na wyrok dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10 oraz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r. I OSK 2623/19 (dostęp do informacji o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej zatrudnionej w instytucji publicznej).
B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosków z dnia 15.02.2021 r. oraz 29.03.2021 r. w zakresie:
- a) udostępniania wynagrodzenia nadleśniczego, zastępcy nadleśniczego, sekretarza w Nadleśnictwie [...] w 2020 r. wraz ze wszystkimi dodatkami, w tym nagrodami, premiami, równoważnikami, deputatami,
- b) udostępniania informacji o przychodach i dochodach Nadleśnictwa [...] w 2020 roku,
- c) udostępnienia informacji, czy nadleśniczy w przeszłości został wydalony ze służby leśnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2021 r. skarżący podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że złożona skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że rzeczą bezsprzeczną jest, że wskazane we wniosku skarżącego osoby są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Niewątpliwie bowiem osoby te wydają rozstrzygnięcia o charakterze władczym, a także te wpływające na sytuację innych osób. Dlatego też wnioskowane w tym zakresie informacje dotyczące ich wynagrodzenia wraz z dodatkami również niewątpliwie stanowią informacje publiczne. Przy czym jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest kwota wydatkowana na określony etat (wynagrodzenie brutto), a nie konkretna suma, która wpływa na konto danej osoby.
Sąd I instancji podkreślił, że informację publiczną stanowią także dane o przychodach i dochodach nadleśnictwa w ujęciu rocznym. Organ za lata 2018 i 2019 podał jedynie przychody nadleśnictwa. Za ten okres nie ujawniono natomiast dochodów nadleśnictwa, nie podano również przyczyn, które spowodowały, że dochody (za lata 2018 i 2019) te nie zostały wykazane. Dlatego też w tej części wniosek skarżącego wskazujący, że organ pozostaje w bezczynności jest zasadny. Odnośnie natomiast do informacji o uzyskiwanych przychodach i dochodach Nadleśnictwa w 2020 r., to podkreślono, że dane i zestawienia rachunkowe, będące w posiadaniu organu stanowią jedynie dokument wewnętrzny, są to zatem dane nieoficjalne. Nie zostało bowiem jeszcze sporządzone i zatwierdzone sprawozdanie finansowe. Skoro zatem nie zostało jeszcze sporządzone i zatwierdzone sprawozdanie finansowe za 2020 r., które to sprawozdanie powinno zawierać wnioskowane przez stronę informacje, to, o ile nie znajdują się one w innych dokumentach mających walor oficjalności, organ nie mógł udzielić informacji o przychodach i dochodach Nadleśnictwa [...] za 2020 r. Brak jest bowiem oficjalnego dokumentu, który potwierdzałby takie informacje. Te zaś, które znajdują się w dokumentach wewnętrznych, nie stanowią informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił również, że niewątpliwie informacją publiczną jest to, czy Nadleśniczy był wydalony ze służby leśnej. Jeśli taka informacja znajduje potwierdzenie w dokumentach organu to bezsprzecznie jest to informacja publiczna dotycząca osoby pełniącej funkcje publiczną i co do zasady może podlegać udostępnieniu. Jeśli zaś organ uznałby, że informacja ta z uwagi na ochronę prywatności nie może być udostępniona, to zobligowany jest wówczas wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Jeśli natomiast organ nie posiada takich konkretnych danych, które znajdują odzwierciedlenie w jego zasobach (bo na przykład uległy one zatarciu), to powinien wskazać, że nie jest w ich posiadaniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], zaskarżając wyrok w części zobowiązującej organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2021 r. w zakresie pkt 9 w części obejmującej dochody Nadleśnictwa [...] za lata 2018 i 2019 oraz pkt 11 i 12 wniosku oraz uznania, iż organ dopuścił się bezczynności - w terminie 14 dni, tj. w pkt I i III orzeczenia oraz w pkt IV w zakresie zasądzenia kosztów na rzecz skarżącego i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy informację będące jej przedmiotem nie stanowią informacji publicznej:
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na błędnym przyjęciu, że organ powinien był udostępnić informacje dotyczące wynagrodzeń kadry kierowniczej wraz ze wszystkimi wyszczególnionymi dodatkami, podczas gdy informacja w takim kształcie nie stanowi informacji publicznej, jak również w sytuacji gdy wskazanie przepisów prawnych odnoszących się do kształtowania wynagrodzenia osób objętych wnioskiem winno być w pełni wystarczające dla skarżącego w zakresie żądanych informacji w tym zakresie.
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na błędnym przyjęciu, że organ powinien był udostępnić informacje dotyczące dochodów Nadleśnictwa za lata 2018 - 2019, w sytuacji gdy organ ten nie jest dysponentem tych danych.
- 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na błędnym przyjęciu, że organ powinien był udostępnić informacje dotyczące ewentualnego wydalenia Nadleśniczego ze służby w latach wcześniejszych, w sytuacji gdy informacja taka, jako nie mająca żadnego związku z aktualnie zajmowanym stanowiskiem, nie jest związana z zadaniami publicznymi realizowanymi przez Nadleśniczego.
- 5. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak zbadania przez organ wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
- 6. naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego, zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięciu okoliczności mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia (w szczególności faktu udzielenia odpowiedzi dotyczącej sposobu ustalania wynagrodzenia osób objętych wnioskiem oraz przychodów organu we wskazanych latach, co winno być wystarczające w zakresie żądanych danych).
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z 7 października 2021 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako bezpodstawne ocenić należy zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).
Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.
W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w zarzucie naruszenia o art. 7 i art. 80 k.p.a. w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.
Nadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zasadzie nie mają zastosowania w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się do nich przepisy kodeksu postepowania administracyjnego (art. 16 ust.2 u.d.i.p.) – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, a nie decyzja o odmowie jej udostepnienia). Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., który w ogóle nie miał zastosowania w sprawie.
Bezzasadny jest także, podnoszony w zarzutach skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 14 ust.1 u.d.i.p. Po pierwsze, jak wskazano powyżej, naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie sformułował wyraźnie postaci naruszenia tego przepisu posługując się sformułowaniem, że polegało to "na błędnym przyjęciu". Można zatem jedynie domniemywać, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o błędne zastosowanie art. 14 ust. 1 u.d.i.p.
Po drugie z treści powołanego przepisu wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przepis ten nie był stosowany przez organ, ani przez Sad I instancji. W przedmiotowej sprawie nie udostępniono informacji publicznej na wniosek w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (in principio art. 14 ust.1 u.d.i.p.), ani też nie stwierdzono, że ze względu na środki techniczne którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie jest możliwe udostępnienie tych informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (in fine art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, ani nie uzasadnił, że ze względu na środki techniczne którymi dysponuje nie jest możliwe udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji. Jednocześnie uzasadnienie tego zarzutu oraz skargi kasacyjnej, zamiast na możliwości udostępnienia żądanej informacji, koncentruje się na tezie, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej – jednak w tym zakresie nie został sformułowany i podniesiony w skardze kasacyjnej żaden zarzut np. naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie zatem nie zakwestionował skutecznie kwalifikacji przyjętej przez Sąd I instancji, że wskazane w zaskarżonym wyroku informacje są informacjami publicznymi.
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.
Wreszcie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po drugie dlatego, że Sąd I instancji go nie stosował (nie stanowił podstawy prawnej wyroku) i w ogóle nie mógł go stosować (a więc i naruszyć) w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano przedmiotem kontroli sadowej jest bezczynność organu. Zatem podstawą wyrokowania w takim przypadku jest art. 149 p.p.s.a. (i był nim w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji). Zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie został jednak podniesiony.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.