Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 750/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 19 listopada 2025 r., II SA/Go 469/25, po rozpoznaniu skargi Z. L. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 2 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych z tytułu zwolnienia ze służby, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "Komendant MP", "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym z 23 stycznia 2023 r., nr [...], zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 3 lutego 2023 r. 9 kwietnia 2025 r. skarżący wystosował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant WP", "organ drugiej instancji") przedsądowe wezwanie do zapłaty wyrównania należności pieniężnych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji za miesiąc styczeń 2023 r. i luty 2023 r., jak również środków finansowych wypłacanych w ramach art. 117 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636, dalej: "ustawa o Policji") od marca 2023 r. do sierpnia 2023 r. 15 kwietnia 2025 r. Komendant WP, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") przekazał pismo według właściwości do Komendanta MP, który 25 kwietnia 2025 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z 16 maja 2025 r., nr [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 99, art. 100, art. 101, art. 110, art. 114, art. 115, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145, dalej: "ustawa o Policji") w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, dalej: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270, dalej: "ustawa budżetowa na 2022 r."), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385, dalej: "rozporządzenie zmieniające z 2023 r."), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r., jak również środków finansowych wypłacanych w ramach art. 117 ustawy o Policji od marca 2023 r. do sierpnia 2023 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant WP decyzją z 2 lipca 2025 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant WP wskazał, że w 2023 r. wysokość uposażeń policjantów była kształtowana przez kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej. Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, przez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w roku 2023 należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, tj. kwotę 1 740,64 zł. Jednakże, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosowało się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na 2022 r., tj. kwotę 1 614,69 zł. Dopiero rozporządzenie zmieniające z 2023 r. wprowadziło nowe, wyższe stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. Skutki prawne tej podwyżki powstały zatem dopiero od 1 marca 2023 r.

Organ drugiej zaznaczył, że jako organ administracji publicznej jest zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Prawo do uposażenia za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień i miesiąc zwolnienia ze służby). W ocenie Komendanta WP, późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią, co nie miało miejsca w przypadku rozporządzenia zmieniającego z 2023 r.

Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących nierównego traktowania, Komendant WP uznał, że nie mogą one stanowić podstawy do podjęcia odmiennej decyzji w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu administracji jest odmowa wyrównania świadczenia, jeśli nie znajduje ono oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organ drugiej instancji powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2000 r., SK 22/99, który analizował zgodność z Konstytucją przepisów dotyczących obliczania świadczeń emerytalnych dla żołnierzy zawodowych, w którym Trybunał uznał, że określony sposób obliczania świadczeń, uwzględniający kwoty obowiązujące na dzień zwolnienia ze służby, nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji lub ewentualnie o ich uchylenie.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 19 listopada 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że o dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej dla dochodzenia tego typu roszczeń, świadczy ich publicznoprawny charakter. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można nadać charakteru cywilnoprawnego roszczeniu, które w całości opiera się na przepisach publicznoprawnych i wymaga oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim ocenił, że wobec brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej, przewidziany w tym przepisie mechanizm nie stanowił waloryzacji płac za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., ale zmianę zasad płacowych, obowiązujących od 1 marca 2023 r., którą należy widzieć w kategorii podwyżki płac (podwyższenia) od tej daty, a nie waloryzacji wypłaconych już uposażeń za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji mechanizm miał zachęcać funkcjonariuszy do pozostania w służbie.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że wprowadzona regulacja dotyczy jedynie uposażeń wyliczanych i wypłacanych począwszy od miesiąca marca 2023 r., a więc art. 41 ust. 3 ww. ustawy nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który został zwolniony ze służby w lutym 2023 r. Z tego też względu wobec skarżącego nie może mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, który wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie względem obliczania uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji i organy prawidłowo wskazały, że w odniesieniu do sytuacji skarżącego musiał mieć zastosowanie art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Organy nie mógłby odstąpić od jego zastosowania, skoro odnosił się wprost właśnie do uposażeń za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. należnych skarżącemu.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że ustawodawca w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, a także w art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na 2022 r., nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia zatem dokonywania naliczeń przez organ administracji publicznej, a następnie wyrównania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki orzekł, że zasadnie organ pierwszej instancji, uznając za dopuszczalną drogę postępowania administracyjnego i rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej, odmówił skarżącemu wyrównania uposażenia zasadniczego oraz wyrównania świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji za miesiąc styczeń 2023 r. i luty 2023 r. jak również środków finansowych wypłacanych w ramach art. 117 ustawy o Policji od marca 2023 r. do sierpnia 2023 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP Sąd Wojewódzki wskazał, że z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, czy z zasady równości wobec prawa, nie można wywodzić obowiązku wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Organy nie mają możliwości dowolnego kształtowania uposażeń funkcjonariuszy Policji. Zatem w rozpoznawanej sprawie organy nie miały prawnej możliwości pominięcia przepisów ustawy okołobudżetowej i dokonania żądanego przez skarżącego wyrównania uposażenia, a więc w zasadzie podwyżki uposażenia już w czasie gdy skarżący od lutego 2023 r. nie pozostaje funkcjonariuszem Policji z uwagi na zwolnienie z tej służby i przejście na emeryturę.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo wydania decyzji Komendanta WP z 2 lipca 2025 nr [...] i decyzji ją poprzedzającej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że zostały one wydane bez podstawy prawnej i mimo braku wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego,
2. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej mimo, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte wobec braku wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz wobec braku podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a tym samym oddalenie skargi, mimo niewydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,
3. 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 w z. 8 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo wszczęcia postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej mimo braku wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego i mimo braku wezwania skarżącego do sprecyzowania wezwania do zapłaty z 9 kwietnia 2025 r., poprzez określenie, czy stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego,
4. 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo niewydania postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., podczas gdy wezwanie powinno było zostać zwrócone wnoszącemu, albowiem w sprawie właściwy jest sąd powszechny,
5. 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo braku umorzenia postępowania, mimo że było ono bezprzedmiotowe, albowiem skarżący nie jest funkcjonariuszem Policji, został zwolniony ze służby z 3 lutego 2023 r.;

a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 6. art. 99, 100, 101 i 106 ust. 3 ustawy o policji oraz art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynikała podstawa prawna i kompetencja do rozpoznania kierowanego przez skarżącego wezwania do zapłaty z 9 kwietnia 2025 r., na drodze administracyjnoprawnej i do wydania odmownej decyzji administracyjnej kształtującej prawo do uposażenia policjanta, podczas gdy ustawy te nie przewidywały w tym zakresie stosownej podstawy prawnej, albowiem skarżący już w momencie składania wezwania był byłym funkcjonariuszem, a sprawę skarżącego powinien rozpoznać właściwy sąd powszechny,
2. 7. art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej w zw. z art. 2 i art. 8 oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r., wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń-luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r.,
3. 8. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2024, poz. 1356), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie za zasadną i prawidłową odmowę wyrównania uposażenia skarżącego za miesiące styczeń i luty 2023 r., mimo wynikającego z ww. przepisu obowiązku waloryzacji tego uposażenia o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń, ustalony w ustawie budżetowej na rok 2023.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma z Komendy Głównej Policji z 15 grudnia 2025 r., nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant WP wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19, 1 marca 2023 r., I FSK 375/20).

Rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi ponadto zostać poprzedzone uwagą, że mogą one zostać uwzględnione jedynie wtedy, gdy ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).

Przechodząc do oceny zasadności konkretnych zarzutów, należy w pierwszej kolejności wskazać, że art. 151 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a zatem ma charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Jest to przepis procesowy normujący sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia podstaw do oddalenia skargi. Tego rodzaju przepis, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skuteczność tego zarzutu determinowana jest zatem oceną pozostałych wskazanych przez autora skargi kasacyjnej uchybień.

Rozpoznanie pierwszego i najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy poprzedzić wskazaniem, że przepis ten ustanawia dwie odrębne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji: wydanie jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00).

Należy zwrócić także uwagę na to, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa, ma charakter blankietowy. Przepis ten nie wywołuje samodzielnie skutku nieważności, a dla jego osiągnięcia konieczne jest wskazanie przez kasatora, jaki konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego został naruszony przez organ wydający decyzję w sposób rażący. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został powiązany z art. 61 § 1 i 3 oraz 104 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę należy odnotować, że konstruując skargę kasacyjną jej autor nie był w pełni dokładny i konsekwentny. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem decyzjom organów obu instancji "rażące naruszenie prawa, polegające na tym, że zostały one wydane bez podstawy prawnej..." Tym samym w sposób nieuprawniony scalono obie przesłanki wyrażone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na odtworzenie intencji skarżącego, który kwestionuje zarówno ogólny brak podstawy do rozpatrzenia jego sprawy w trybie administracyjnym oraz jednocześnie zarzuca rażące naruszenie prawa, polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego, pomimo braku złożenia przez niego stosownego wniosku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru sprawy dotyczącej odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sprawy te nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych.

Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej.

Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego.

Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku.

Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19-21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W.

Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).

Powyższe poglądy potwierdza także stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy.

Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów, jednoznacznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3).

Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania.

Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2).

Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21).

Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami".

Nie ulega wątpliwości, że przepis te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji.

Powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu".

Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze.

Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe nie należą do drogi administracyjnej (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13).

Już tylko dodatkowo można wskazać, że w ostatnich latach sądy administracyjne rozpoznały kilka tysięcy spraw byłych funkcjonariuszy Policji z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (por. przywołany już wcześniej wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15 – Dz. U. z 2018 r., poz. 2102 i przykładowo wyroki NSA: z 15 maja 2026 r., III OSK 1811/23, z 2 czerwca 2026 r., III OSK 484/26 i wskazane w nich orzecznictwo). W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności drogi administracyjnej dla tego typu roszczeń, których źródłem był stosunek służbowy. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej na tle art. 41 ustawy okołobudżetowej byłoby zaprzeczeniem wyrażonych w nich poglądów.

W świetle powyższych wyjaśnień, zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz art. 105 § 1 k.p.a., polegającego na braku umorzenia postępowania, mimo że było ono bezprzedmiotowe, albowiem skarżący nie był funkcjonariuszem Policji, okazały się nieusprawiedliwione.

Jednocześnie generalne uznanie, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, nie przesądza jednak, że dokonana przez Sąd Wojewódzki kontrola zaskarżonej decyzji była prawidłowa. Skarżący słusznie podnosi bowiem, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z 61 § 1 i 3 oraz 104 k.p.a.

Wynika to z tego, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepisy nie wskazują wprost, który ze sposobów wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. O tym więc, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, co do zasady przesądzają przepisy prawa materialnego. Natomiast w razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyroki NSA: z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, z 25 października 2006 r., II OSK 1257/05, z 27 lutego 2007 r., II OSK 314/06, z 3 marca 2006 r., I OSK 991/05, z 5 kwietnia 2006 r., II GSK 28/06, a także: R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 61, Nb 2).

Przekładając powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawa należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie było przyznanie uprawnienia skarżącemu, a zatem postępowanie w tego rodzaju sprawie powinno być zainicjowane złożeniem przez niego odpowiedniego wniosku. Należy zatem zwrócić uwagę, że w piśmie z 9 kwietnia 2025 r., skarżący wezwał organ do zapłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. i jednocześnie zastrzegł, że brak odpowiedzi lub odpowiedź negatywna mogą zmusić skarżącego do sądowej ochrony jego praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z analizy tego pisma wynika, że skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. Świadczy o tym tytuł pisma – "wezwanie do zapłaty" oraz jego treść, w której wnosi on o wypłatę wyrównania oraz nie oczekuje załatwienia sprawy administracyjnej a jedynie "odpowiedzi w terminie 14 dni".

Należy ponadto odnotować, że także w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący konsekwentnie wskazywał na cywilny, a nie administracyjny charakter jego żądania, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. W tej konkretnej sprawie należy zatem uznać, że pismo skarżącego nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Okoliczność ta uszła uwadze organom Policji, a następnie Sądowi pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku. W takim układzie należy przyjąć, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja w sposób rażący narusza przepisy postępowania (art. 61 § 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a.). Organ wszczął bowiem postępowanie, a następnie wydał decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, in concreto – bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne.

Tego uchybienia nie dostrzegł w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. W tym kontekście podkreślić należy, że nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Jednocześnie generalna ocena, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wykładnię woli skarżącego co do tego, że oczekiwał on rozwiązania sporu w reżimie prawa cywilnego (niezależnie od prawidłowości i dopuszczalności takiego oczekiwania). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję z urzędu. Oceny tej nie zmienia także okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty.

Skarżący słusznie wskazuje, że w związku z zaistniałymi wątpliwościami, organ Policji, działając zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadą udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), a także dyrektywą wynikającą z art. 64 § 2 k.p.a., powinien wezwać do sprecyzowania żądania, aby było ono pozbawione wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. W doktrynie wskazuje się bowiem, że nieprecyzyjność, czy wątpliwości co do treści podania należy uznać za jego swoisty brak formalny, wymagający wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania (por. R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 64, Nb 2).

Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 104 k.p.a. (zarzut nr 1), a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. (zarzut nr 3), zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a naruszenie wskazanych w nich przepisów, jako bezpośrednio determinujące wynik przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki kontroli, miało wpływ na wynik postępowania.

Natomiast na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 66 § 3 k.p.a.

Pierwszy ze wskazanych powyżej przepisów stanowi o obowiązku odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a (wniosek o wszczęcie postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z kolei zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.

Jeżeli zatem, jak w niniejszej sprawie, w istocie nie doszło do złożenia odpowiedniego wniosku (podania) o wszczęcie postępowania, a wystosowano jedynie "wezwanie do zapłaty", o cywilnym charakterze, to nie było podstaw do zastosowania wskazanych powyżej regulacji, tj. wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub zwrotu podania.

Uznanie, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło w warunkach nieważności, czyni zbędnym ocenę zasadności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił również wniosek skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, gdyż w zaistniałej sytuacji, w świetle wcześniejszych wyjaśnień, nie był on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.