Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.Z. (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 marca 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 21 kwietnia 2016 r. do 9 maja 2016 r. upoważniony pracownik Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. W trakcie kontroli ustalono, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów z grupy 15 (odpady opakowaniowe, sorbenty, tkaniny do wycierania, materiały filtracyjne i ubrania ochronne nie ujęte w innych grupach) i 17 (odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Skarżąca posiada decyzję Starosty Poznańskiego z 5 czerwca 2013 r. udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. W trakcie kontroli stwierdzono magazynowanie zbieranych odpadów o wskazanych szczegółowo kodach niezgodnie z udzielonym zezwoleniem.
Decyzją z 8 września 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia w tym zakresie, co stwierdzono 21 kwietnia 2016 r. Ustalając wysokość kary organ I instancji wziął pod uwagę, że magazynowano odpady inne niż niebezpieczne i że magazynowanie tego rodzaju odpadów w stwierdzony sposób nie grozi zanieczyszczeniem środowiska (wód i gleby), ani nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Te okoliczności przemawiają za ustaleniem kary w dolnych granicach. Jednak duża ilość magazynowanych odpadów i powtórne świadome odstępstwo od ustalonych warunków zezwolenia (decyzją z 8 maja 2014 r. została skarżącej wymierzona kara pieniężna za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia w zakresie sposobu magazynowania odpadów) spowodowały ustalenie kary w wyższym wymiarze niż minimalny.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.
Decyzją z 17 marca 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji z 8 września 2016 r. w całości i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia w tym zakresie, co stwierdzono 21 kwietnia 2016 r.
Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592; dalej: ustawa zmieniająca) wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), zmieniając między innymi art. 194. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie stosowania przepisu art. 194 ustawy o odpadach. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie oznacza konieczność bezpośredniego stosowania nowego prawa. W związku z tym organ odwoławczy był zobowiązany wydać decyzję reformatoryjną i orzec na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o odpadach.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że administracyjna kara pieniężna wymierzona decyzją organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa,
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie bezpośredniego stosowania znowelizowanych przepisów. W ocenie Sądu I instancji, istota sporu sprowadza się do wysokości wymierzonej skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Wysokość przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej ustala się uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji nie zweryfikowały w sposób prawidłowy wszystkich ustawowych przesłanek, które warunkują wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 199 ustawy o odpadach, bowiem w swoim rozstrzygnięciu nie rozpatrzył dwóch przesłanek zawartych w tym przepisie, które mogłyby mieć wpływ na ostateczny wymiar administracyjnej kary pieniężnej, tj. przesłanki okresu trwania naruszenia oraz przesłanki rozmiaru prowadzonej działalności.
W przypadku pierwszej przesłanki organ odwoławczy ograniczył się jedynie do krótkiego stwierdzenia, tj. "brak określonego czasu trwania naruszenia" nie próbując chociaż częściowo ustalić okresu, w którym skarżąca dopuściła się naruszenia. Jeżeli chodzi o drugą z przesłanek, organy obu instancji w ogóle w swoich decyzjach nie ustaliły rozmiaru prowadzonej przez skarżącą działalności. Kwestie mające wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej były podnoszone przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie przeanalizował wskazanych okoliczności. Ponadto organy obu instancji nie wskazały wysokości wcześniej wymierzonej skarżącej administracyjnej kary pieniężnej oraz okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględniając stan prawny z daty orzekania przez Sąd I instancji, a nie daty wydania zaskarżonej decyzji.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) jak i zasad z art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 199 ustawy o odpadach. Polegało to na przyjęciu, że brak analizy przesłanek przepisu prawa materialnego, który nie miał zastosowania w sprawie, miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 194 ust. 7 ustawy o opadach przez przyjęcie, że w dacie orzekania powołany przepis nakładał obowiązek badania przesłanek określonych w art. 199 ustawy o odpadach.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 199 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że przedmiotowy przepis miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Natomiast stosownie do art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art.
41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W tej sprawie administracyjna kara pieniężna została wymierzona skarżącej na podstawie drugiego z tych przepisów, a więc art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Z kolei zgodnie z art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach, wysokość kary, o której mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. W przypadku braku możliwości obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy, wysokość tej kary oblicza się, uwzględniając przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach (art. 194 ust. 6a ustawy o odpadach). Natomiast wysokość kary, o której mowa w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy.
Powyższe przepisy zostały znowelizowane przez art. 3 pkt 12 lit. c), d) i e) ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648). W obecnym brzmieniu przesłanki obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej zostały ustalone jednolicie dla naruszeń przewidzianych w art. 194 ust. 4 i ust. 5 ustawy o odpadach. Skreślono bowiem art. 194 ust. 6 i 6a ustawy o odpadach, a art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach otrzymał brzmienie: "Wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199.".
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "Art. 3 pkt 13 przewiduje zmianę w art. 194 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dotyczącą sposobu ustalania wysokości administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 194 ust. 4, tj. za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Aktualnie wymiar kary jest ustalany na podstawie wzoru określonego w załączniku nr 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, co w efekcie może powodować wymierzanie kar w nieadekwatnie (zdaniem organów IOŚ) wysokich kwotach. Przykładowo w przypadku zebrania znacznych mas odpadów urobku ziemnego bez stosownego zezwolenia, kary takie sięgają nawet 1 mln zł - czyli najwyższej przewidzianej tą ustawą kwoty, przy znikomej szkodliwości czynu dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.
Ponadto w wielu sytuacjach niemożliwe jest zmierzenie ilości odpadów z uwagi na ich zakopanie, nagromadzenie na terenie odpadów w kilku czy kilkunastu stosach o nieregularnych kształtach, co uniemożliwia zastosowanie wzoru, określonego w załączniku nr 6 do tej ustawy. W związku z tym proponuje się wyliczanie administracyjnej kary pieniężnej w sposób określony w art. 199 przy doprecyzowaniu przesłanek, które mają być uwzględnione przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, rezygnując tym samym z obliczania wysokości kary pieniężnej w oparciu o wzór z załącznika nr 6 do ustawy, który w konsekwencji tej zmiany zostanie uchylony." Wynika z tego zatem, że zasadniczym celem nowelizacji była zmiana art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach i odejście od sztywnych zasada wymierzania administracyjnej kary pieniężnej na podstawie załącznika nr 6 do ustawy o odpadach.
Natomiast, jak już wyżej wskazano, w poprzednim stanie prawnym administracyjna kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach obliczana była uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Redakcja tego przepisu, w tym użycie kwantyfikatora "w szczególności" oraz systematyka rozdziału 2 "Administracyjne kary pieniężne" ustawy o odpadach, prowadzą do wniosku, że również w poprzednim stanie prawnym norma z art. 199 ustawy o odpadach miała zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Normy z art. 194 ust. 4, ust. 6 i ust. 6 ustawy o odpadach z uwagi na swoje brzmienie stanowiły lex specialis względem art. 199 ustawy o odpadach (stosowanie tego przepisu było możliwe tylko w przypadku braku możliwości obliczenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie załącznika nr 6 do ustawy o odpadach).
Natomiast sposób obliczenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach musiał następować w granicach wyznaczonych przez ten przepis, a obliczenie jej wysokości uwzględniało zarówno przesłanki z otwartego katalogu z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, jak i art. 199 ustawy o odpadach, który stanowił dyrektywy wysokości wszystkich administracyjnych kar pieniężnych z rozdziału 2 ustawy o odpadach, z wyłączeniem tego rodzaju kar wymierzanych na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach.
Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że wymierzając administracyjną karę pieniężną w tej sprawie organ odwoławczy pominął dyrektywy ustalenia jej wysokości przewidziane w art. 199 ustawy o odpadach, co stanowiło naruszenie tego przepisu, a w konsekwencji także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz zasad z art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. Nie doszło zatem również do naruszenia art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach. Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. ewentualne orzekanie na podstawie nieaktualnego stanu prawnego.
Tego rodzaju naruszenie należy kwestionować zarzutem kasacyjnym odnoszącym się do przepisu, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został zastosowany w brzmieniu uwzględniającym niewłaściwy stan prawny.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.