Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 33/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie 1. zobowiązał Wójta Gminy S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 2 stycznia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3. oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, a w punkcie 4. zasądził od Wójta na rzecz skarżącego kwotę 163 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 2 stycznia 2018 r. A. C. (dalej skarżący) skierował, w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.), do Wójta Gminy S. (dalej Wójt) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia (konkretne kwoty z podaniem dat ich wypłat) wypłaconego przez Gminę S. od początku kadencji Wójta: adwokatowi K. F. w ramach świadczonych przez niego usług prawniczych w ramach swojej kancelarii adwokackiej; adwokat B. W. w ramach świadczonych przez nią usług prawniczych w ramach swojej kancelarii adwokackiej; ewentualnie osobom fizycznym lub prawnym, którym wypłacono wynagrodzenie, które działały na zlecenie adwokata K. F. lub adwokat B. W., bądź w skład których organów te osoby wchodziły.
Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, poprzez uzupełnienie i sprecyzowanie wniosku o: wykazanie, że przedmiotowa informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, ze względu na przetworzony charakter informacji oraz ze względu na brak jego wykazania; wyjaśnienie jakie osoby fizyczne lub prawne miał na myśli wnioskodawca, oraz wykazanie, iż osoby te mają związek z działalnością na rzecz Urzędu Gminy S. W odpowiedzi, skarżący skierował do organu pismo z dnia 22 stycznia 2018 r., w którym zarzucił organowi celowe przewlekanie postępowania, wskazując że wynagrodzenie radcy prawnego/adwokata urzędu jest informacją publiczną prostą, nie wymagającą wykazania interesu publicznego, a także podkreślając, że wiedzę na temat tego jakie osoby świadczyły zlecenia obsługi prawnej na rzecz Gminy S. posiada organ udzielający informacji publicznej, a nie wnioskodawca oraz, że ww. adwokaci zostali wskazani imiennie we wniosku, zatem przynajmniej w zakresie tych dwóch osób wniosek o udzielenie informacji publicznej może zostać zrealizowany.
Pismem z dnia 29 marca 2018 r. organ zawiadomił skarżącego, na podstawie art. 9 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), że w związku z nieusunięciem braków przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został pozostawiony bez rozpatrzenia.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 2 stycznia 2018 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że Wójt pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności, gdyż nie podjął w ustawowym terminie działań, do których obliguje go u.d.i.p., albowiem nie udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, czy umarzającej postępowanie w sprawie. Pomimo zatem, że żądana informacja stanowiła informację publiczną, organ nie podjął żadnych działań określonych u.d.i.p. Aktywność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego ograniczyła się wyłącznie do wezwania strony do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, co było konsekwencją stwierdzenia przez organ, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Niemniej jednak efektem tego wezwania nie było podjęcie przez organ jakichkolwiek czynności czy aktów, składających się na ustawowy tryb i formę działania organu w odpowiedzi na wniosek stanowiący informację publiczną.
Milczenie wnioskodawcy na wezwanie skierowane przez organ o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, czy też niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, nie zwalnia organu z ustawowego obowiązku wykazania nieistnienia takiego interesu publicznego, jako że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji możliwej do wydania tylko wtedy, gdy nie zostały spełnione warunki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sytuacji zatem niewykazania interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego (co zostanie wykazane przez organ w uzasadnieniu podjętej decyzji), a nie pozostawić wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 1/18; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 977/11), jako że takiego sposobu działania zobowiązanego organu nie przewiduje u.d.i.p.
Sąd I instancji wskazał również, że w przedmiotowym wniosku skarżący wymienił imiona i nazwiska adwokatów, których wysokość wynagrodzenia objęta została wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zatem przynajmniej w zakresie tych osób wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł zostać zrealizowany w trybie przewidzianym w u.d.i.p.
Jednocześnie Sąd I instancji pokreślił, że w przedmiotowym postępowaniu nie był uprawniony do dokonania oceny czy wnioskowana informacja ma walor informacji prostej czy przetworzonej, albowiem badanie tego zagadnienia przez Sąd wykraczałoby poza ramy przedmiotu zaskarżenia, gdyż rozpatrywana skarga nie dotyczy kontroli wydanej decyzji, lecz bezczynności w tym zakresie. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji sąd administracyjny nie ocenia czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, ale jedynie czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności. Dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej i wniesieniu skargi do sądu, w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję możliwa będzie ocena prawna co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej.
Zdaniem Sądu I instancji stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z nieznajomości powyższej problematyki, a nie lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Organ zareagował na wniosek skarżącego w ustawowym terminie 14 dni wzywając skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, co jednak po udzieleniu przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie organu nie zakończyło się podjęciem przez organ działań przewidzianych w u.d.i.p., niemniej jednak w ocenie Sądu I instancji z okoliczności sprawy i wyjaśnień organu nie wynika, że było to konsekwencją celowych działań organu, lecz właśnie braku dostatecznej wiedzy o zgodnym z przepisami u.d.i.p. sposobie reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, która w ocenie organu ma charakter informacji przetworzonej. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ponieważ musi być ono rażące, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu I instancji zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech.
Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.:
- a) art. 47 i art. 51 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym, podczas gdy odrębne ustawy określają wprost przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, są jawne a tym samym stanowią ustawowe ograniczenie prawo do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa o prywatności;
- b) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., polegające na uznaniu, że informacje o wysokości wynagrodzenia przyznanemu adwokatowi wymienionemu z imienia i nazwiska, stanowią informację publiczną;
- c) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., polegające na uznaniu, że informacje o wysokości wynagrodzenia przyznanemu pracownikowi kancelarii adwokackiej współpracującej z Gminą, będące przedmiotem wniosku, stanowią informację publiczną;
- d) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, przez wywiedzenie przez Sąd I instancji, że ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż z samego faktu współpracy przez dana osobę z jednostką samorządu terytorialnego, nie wynika obowiązek ujawniania informacji o posiadanym majątku i otrzymywanym wynagrodzeniu, a obowiązek taki mysi wynikać wprost z przepisów o charakterze ustawowym;
- II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej P.p.s.a.) polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej i zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego;
- b) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w całości;
- c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie orzekał, że informacja "ad personam" nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10). Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niepersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób. Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że Sąd I instancji całkowicie pominął fakt zbadania, czy adwokat oraz współpracownicy jego kancelarii są funkcjonariuszami publicznymi.
Ponadto, skarżący kasacyjnie podkreślił, że informacją publiczną nie jest to jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W sytuacji zaś, gdy udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje konkretną osobę fizyczną, wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.
Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że Sąd I instancji całkowicie pominął fakt zbadania czy przedmiotowa informacja ma charakter prosty czy przetworzony, co miało istotny wpływ na wynik orzeczenia, gdyż błędnie uznano, że organ dopuścił się bezczynności, w sytuacji kiedy wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny Z treści wniosku wynika bez wątpienia, że wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia (konkretne kwoty z podaniem dat ich wypłaty), wypłaconych przez Gminę S. od początku kadencji Wójta imiennie wskazanym adwokatom: K. F. i B. W. w ramach świadczonych przez nich usług prawniczych w ramach swoich kancelarii adwokackich, ewentualnie osobom fizycznym lub prawnym, którym wypłacono wynagrodzenia, które działały na zlecenie wyżej wskazanych adwokatów, bądź w skład których organów te osoby wchodziły. Intencja wniosku jest jednoznaczna i sprowadza się do ujawnienia wysokości wynagrodzeń wypłaconych przez Gminę bezpośrednio lub pośrednio adwokatom K. F. i B. W. Istota sporu zakreślona granicami skargi kasacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy żądanie udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń otrzymywanych przez konkretne osoby (będące adwokatami) ze skonkretyzowanych tytułów prawnych stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (zarzuty z pkt. I. b, I.c), oraz czy w takim przypadku prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (zarzuty z pkt I. a i I. d).
Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Dla oceny zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej będącego przedmiotem niniejszej sprawy, należało przede wszystkim ustalić z punktu widzenia przedmiotowego, czy w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wnioskowane informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia wypłaconego przez Gminę (ewentualnie Urząd Gminy) od początku kadencji Wójta Gminy dla adwokatów wskazanych z imienia i nazwiska w ramach świadczonych przez nich usług prawniczych oraz dla innych osób fizycznych i prawnych działających na zlecenie ww. adwokatów lub w skład których organów te osoby wchodziły, mają charakter informacji publicznej. Stanowią istotną informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, w tym sposobie wydatkowania majątku publicznego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 59/17, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obsługa prawna jest bez wątpienia jednym z elementów realizacji zadań publicznych przez osoby podejmujące w imieniu gminy określone decyzje, czy inne działania. Jej zapewnienie wiąże się również z koniecznością wydatkowania środków publicznych na pokrycie kosztów nabycia tych usług. Zarzuty sprowadzające się do zakwestionowania, iż wnioskowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej nie mogły okazać się tym samym skuteczne.
Należy zauważyć, iż nieskuteczność zarzutów I.b i I.c jest także następstwem braku wymaganej prawem precyzji w ich sformułowaniu. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego.
Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że art. 1 u.d.i.p. składa się z 3 ustępów, a ustęp 3 z 5 podpunktów, że art. 2 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów, art. 3 ust. 1 u.d.i.p. z 3 podpunktów, a art. 6 ust. 1 pkt 4 a z trzech tiretów. Treść uzasadnienia pozwalał ustalić jedynie, że autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym zakresie skarga poddana została tym samym merytorycznej ocenie.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można także wyprowadzić, iż wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zarzut w tym zakresie jest bezzasadny. Uznanie przez organ, iż żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w połączeniu z brakiem wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, obliguje organ do wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 16 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie organ pozostał bezczynny, co czyni naruszenie tego przepisu pozbawione podstaw.
Biorąc pod uwagę powyższe wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły okazać się skuteczne.
Oznacza to, iż rozważenia wymaga, czy w rozpoznawanej sprawie prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Kwestia ta została podniesiona w zarzutach z pkt I. a i I. d).
Zasada udostępniania informacji publicznej wyrażona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. doznaje wyjątku w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność lub tajemnicę przedsiębiorcy) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.
Z powyższego wynika, że informacje o wysokości wynagrodzenia skonkretyzowanej osoby, które nie pełnią funkcji publicznych należą do sfery prywatnej tej osoby i nie podlega ujawnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p.
Powyższe determinuje potrzebę ustalenia czy w świetle obowiązującego prawa adwokaci K. F. i B. W. świadczący usługi prawnicze na rzecz Gminy S. są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Aby rozstrzygnąć tę kwestię należy ustalić, kogo należy traktować za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W orzecznictwie pojawił się w tym zakresie pogląd odwołujący się do wykładni systemowej, w związku z brakiem definicji ustawowej pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.
Z kolei zgodnie z 115 § 13 k.k. "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".
Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", lecz nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji" (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15).
Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Powyższe stanowisko w zakresie ustalenia kryterium służącego uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy zaakceptować. Wypływają z tego następujące konsekwencje. Po pierwsze, nie wszystkie osoby zatrudnione w urzędzie gminy mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne. Po drugie, do osób takich nie można zaliczyć osób niezatrudnionych w urzędzie, a świadczących usługi w ramach prowadzonych działalności gospodarczych, gdyż osoby te nie podejmują formalnie żadnych decyzji w szerokim znaczeniu, czy innych działań sprowadzających się do wykonywania zadań publicznych pozostających w zakresie właściwości gminy. Ich działania nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani nie łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Działania tego rodzaju podejmują organy gminy lub pracownicy urzędu upoważnieni do realizacji zadań administracyjnych.
Istota działalności adwokata sprowadza się do wyrażania opinii prawnej dla działań projektowanych przez te podmioty. Nie może być tym samym traktowana jako wykonywania zadań gminy, czy podejmowanie decyzji w sensie formalnym.
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego dotyczył najogólniej ujmując wskazania wysokości wynagrodzeń oznaczonych z imienia i nazwiska adwokatów, a przez to w sposób bezpośredni dotyka sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na obsługę prawną urzędu, a wysokość wynagrodzenia z tytułu świadczenia usług prawniczych przez wskazane konkretnie osoby lub też osoby, które działały na ich zlecenie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych osoby świadczącej usługi na rzecz gminy nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wysokości wynagrodzenia konkretnych osób.
W tym stanie rzeczy zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez autora skargi kasacyjnej w zarzutach sformułowanych w pkt. I a i d, gdyż tak opisane żądanie wniosku złożonego w dniu 1.3.2018 r., narusza prawo do prywatności wskazanych we wniosku osób fizycznych.
Jednocześnie należy zauważyć, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie w ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Jeśli zaś wniosek dotyczy informacji, której nie sposób przypisać cechy informacji publicznej, obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy zwykłym pismem o tej okoliczności. Błędne jest w takim przypadku stosowanie przepisów k.p.a. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest swoistym postępowaniem administracyjnym, którego zasady wykształcone zostały w orzecznictwie i wskazane w art. 16 ustawy, który jako jedyny odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do wydawania decyzji z odrębnościami, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy.
Należy uznać, że gdyby ustawodawca chciał całe postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej poddać rygorom określonym w k.p.a. zawarłby stosowne uregulowanie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednak intencją było takie odformalizowanie postępowania, aby dostęp do informacji publicznej był szybszy i łatwiejsze było jej uzyskanie. Brak więc było podstaw do wezwania do usunięcia braków, a następnie do zawiadomienia pismem skarżącego, na podstawie art. 9 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., iż w związku z nieusunięciem braków wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przedmiotowy wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. U.d.i.p. nie dopuszcza załatwienia wniosku w ten sposób i na tej podstawie prawnej. W przypadku stwierdzenia przez organ przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jego obowiązkiem było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zawierającej wszechstronne wyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych.
Przyjęty sposób załatwienia tej sprawy oznacza pozostawanie organu w bezczynności, gdyż nie podjął on w ustawowym terminie działań do których obliguje go ustawa o dostępie do informacji publicznej Z tych względów omawiane zarzuty nie mogły okazać się skuteczne.
Zarzuty naruszenia przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mogły okazać się skuteczne, gdyż w skardze kasacyjnej nie określono na czym miałoby polegać ich naruszenie przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej ma obowiązek powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. Ergo w skardze zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty muszą zostać także należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 P.p.s.a (por. wyrok NSA z 16.3.2005, GSK 402/04).
Działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).
Wszystkie cytowana w uzasadnieniu orzeczenia są opublikowane w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.