Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 109/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na skutek skargi Stowarzyszenia [...] w W.(skarżący) na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 kwietnia 2023 r., w terminie 14 dni (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), orzekł o niewymierzaniu organowi grzywny (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z 24 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie z wnioskiem o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach.
Organ pismem z 10 maja 2023 r. poinformował stronę, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji powinien być jasno sformułowany, aby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. W ocenie organu, w przypadku wniosków niejasnych i nieprecyzyjnych wystarczającą formą odniesienia się jest zawiadomienie o braku możliwości zastosowania do nich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na powyższe, Stowarzyszenie w dniu 31 maja 2023 r. wskazało na zakres pojęć reklama i ogłoszenie.
Pismem z 12 czerwca 2023 r. organ poinformował stronę, że wszelkich odpowiedzi udzielono przy piśmie z 10 maja 2023 r.
Pismem z 26 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie nie był i nie jest w bezczynności w przedmiotowej sprawie.
Rozpoznając skargę, WSA w Lublinie wskazał, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest niewątpliwie organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w zakresie jego funkcjonowania, bowiem Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest państwową jednostką organizacyjną, która prowadzi gospodarkę leśną, zatem wykonuje zadania właściciela czyli Skarbu Państwa w tym obszarze oraz dysponuje (zarządza) majątkiem publicznym.
Następnie Sąd zauważył, że przedmiotem wniosku Stowarzyszenia jest udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r., co oznacza, że wniosek dotyczy sfery działalności publicznej organu – wydatkowania środków publicznych, zatem dotyczy informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia z 24 kwietnia 2023 r. nie był prawidłowo procedowany, zatem organ był w bezczynności, bowiem w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił informacji publicznej wskazanej we wniosku.
Powyższe ustalenie skutkowało, zdaniem Sądu I instancji, koniecznością zobowiązania organu do załatwienia wniosku Stowarzyszenia z 24 kwietnia 2023 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. W ocenie Sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Sąd uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek strony, natomiast nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku. Odnosząc się do kwestii niewymierzenia grzywny Sąd I instancji wskazał, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Zdaniem Sądu I instancji środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, zaś w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaistniała podstawa do wymierzenia organowi grzywny.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ i w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok Sądu I instancji w zakresie punktów 1 i 4 zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 p.p.s.a., art. 90 § 1-2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz w postępowaniu uproszczonym zamiast w postępowaniu zwykłym i na rozprawie pomimo złożenia przez organ stosownego wniosku w tym zakresie, podczas gdy powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik tej konkretnej sprawy, bowiem przeprowadzenie rozprawy mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności i zapewniłoby organowi zachowanie prawa do sprawiedliwego i jawnego procesu, chociażby przez wysłuchanie skarżącego kasacyjnie przez sąd, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji mogło doprowadzić do oddalenia skargi;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 122 p.p.s.a. poprzez nieprzekazanie przez Sąd I instancji sprawy do rozpoznania na rozprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 27 lipca 2023 r., co uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie czynny udział w toczącym się postępowaniu przed Sądem I instancji;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy informacje będące przedmiotem wniosku skarżącej nie stanowią informacji publicznej;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący kasacyjnie powinien był udostępnić informacje objęte wnioskiem, podczas gdy informacja w takim kształcie nie stanowi informacji publicznej.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to NSA związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że NSA nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 122 p.p.s.a., którego obrazy dopatruje się skarżący kasacyjnie organ w nieprzekazaniu sprawy z postępowania uproszczonego na rozprawę, pomimo złożonego przez organ w odpowiedzi na skargę wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 122 p.p.s.a., Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przepis ten wskazuje na kompetencję Sądu do skierowania sprawy na rozprawę, nie wprowadzając jednocześnie obowiązku Sądu w tym zakresie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca w omawianej kwestii pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się, stosując art. 122 p.p.s.a. Celem regulacji zawartej w art. 122 p.p.s.a. jest zatem stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 kwietnia 2020 r., I FSK 508/20; 24 marca 2023 r., III OSK 7467/21, 9 maja 2024 r., III OSK 1052/22, dostępne w CBOSA).
Sąd pierwszej instancji orzekając na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, nie naruszył zatem powyższego przepisu, skoro podjęcie decyzji procesowej o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie nie jest obowiązkiem Sądu, a jest uzależnione od stwierdzenia przez Sąd podstaw konieczności rozpoznania jej na rozprawie. Takich podstaw w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził, organ przedstawił bowiem swoje stanowisko i argumenty na jego poparcie w wyczerpującej odpowiedzi na skargę, które to stanowisko było następnie przedmiotem analizy i oceny przez Sąd I instancji. Oznacza to, że Sąd ten nie dostrzegał powodów, dla których, jego zdaniem, stan sprawy wymagałby przeprowadzenia rozprawy.
Należy też podkreślić, iż – wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – podstawę prawną do skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stanowił przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a., a nie, jak stwierdza skarżący kasacyjnie organ, art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., która to regulacja obowiązuje już od dnia 15 sierpnia 2015 r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, niniejsza sprawa dotyczyła zaś skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony, ale równocześnie, skierowanie sprawy na rozprawę także nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie.
Dlatego też, mimo że organ w odpowiedzi na skargę wniósł o przeprowadzenie rozprawy, to uwzględniając treść art. 122 p.p.s.a., powyższy wniosek nie wiązał Sądu, co oznacza, iż możliwym było skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w którym to trybie, w myśl art. 120 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. (por. B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z komentarzem pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego., Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2015 r., str. 527).
Reasumując, sytuacja, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy spowodował wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym wyroku niekorzystnego dla organu, nie oznacza, że sprawa powinna zostać skierowana na rozprawę. Wobec tego, że WSA w Olsztynie, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył art. 122 p.p.s.a., nie można uznać, iż Sąd ten naruszył również przepisy art.45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10, art. 90 § 1 i 2 oraz art. 136 p.p.s.a. – wymienione w zarzucie sformułowanym w pkt. 1 skargi kasacyjnej.
Nieskuteczny okazał się również kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność, w sytuacji gdy informacje będące przedmiotem wniosku nie stanowią informacji publicznej.
Z uwagi na konstrukcję zarzutu wskazać należy na wstępie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 149 § 1, § 1a i § 2, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b, jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę Stowarzyszenia na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Analogiczne uwagi odnieść należy do zarzutu sformułowanego w punkcie 4 skargi kasacyjnej, dodatkowo wskazując, że art. 77 § 1 k.p.a., z którym to przepisem powiązano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., także nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc z tego powodu nie mógł zostać naruszony. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej staje się postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym dopiero na etapie wydania decyzji administracyjnej. W innych sytuacjach przepisy k.p.a. w tym postępowaniu szczególnym nie znajdują zastosowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sformułowany w punkcie 4 skargi kasacyjnej powiązany został nadto z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. przepisem stanowiącymi o sposobach i formach reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. O orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że zarówno przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p., jak i przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie mają charakteru materialnoprawnego.
Tymczasem istota podniesionego zarzutu koncentruje się na kwestii wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji istnienia po stronie organu obowiązku podjęcia działań właściwych dla reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako konsekwencji wadliwego przyjęcia przez ten Sąd, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak skutecznie ani zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu, co czyni omawiany zarzut zarzutem nieskutecznym. Skoro zatem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, m.in. w zakresie uznania, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje (których treść inaczej ocenia strona skarżąca kasacyjnie, a inaczej Sąd I instancji) mają walor informacji publicznej, co z kolei doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienia informacji publicznej i nie podważono wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, to podniesiony zarzut nie mógł okazać się skuteczny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.