Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 882/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa Wielkopolskiego na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 16 czerwca 2018 r. do Komendy Miejskiej Policji w Poznaniu wpłynęły materiały dotyczące zatrzymania na gorącym uczynku przestępstwa kierowania w stanie nietrzeźwości samochodem osobowym asp. szt. T. B. - funkcjonariusza KP Poznań [...]. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w Poznaniu pismami z 16 czerwca 2018 r.:
- – poinformował T. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do zwolnienia go ze służby w Policji w trybie określonym w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o Policji");
- – na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwrócił się do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa Wielkopolskiego (zwanej dalej: Zarządem, Związkiem lub "ZW NSZZP") o wydanie opinii w sprawie zamierzonego zwolnienia.
Rozkazem personalnym nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Komendant Miejski zwolnił z dniem [...] czerwca 2018 r. ze służby w Policji asp. szt. T. B., który w tym dniu przyznał się do popełnienia zarzucanego przestępstwa.
Pismem z [...] czerwca 2018 r. Przewodniczący ZW NSZZP wniósł o dopuszczenie ZW NSZZP do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia ze służby asp. szt. T. B..
Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Komendant Miejski Policji w Poznaniu odmówił dopuszczenia ZW NSZZP do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji asp. szt. T. B.. W uzasadnieniu wskazał, że organ ten był zobowiązany do niezwłocznego wdrożenia wszelkich możliwych i dostępnych prawem działań umożliwiających zapewnienie obywatelom poczucia bezpieczeństwa i porządku, co w połączeniu z oczywistością popełnionego przez funkcjonariusza przestępstwa sprawiło, że rozkazem personalnym z [...] czerwca 2018 r. zwolnił ww. funkcjonariusza ze służby w Policji. Decyzja ta jest prawomocna, nie wpłynęło od niej odwołanie. Do dnia zwolnienia Komendant Miejski nie otrzymał opinii organizacji związkowej, jednak jej brak nie wstrzymywał procedury zwolnienia.
Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, po rozpatrzeniu zażalenia Związku, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek, organ drugiej instancji stwierdził, że Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów, zgodnie ze statutem, realizuje swoje cele m.in. przez "wydawanie opinii oraz zajmowanie stanowisk w sprawach kadrowych (...)". Powyższy cel jest przesłanką pozwalającą na dopuszczenie ZW NSZZP do udziału w postępowaniu.
Jeżeli zaś idzie o drugą przesłankę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu – czyli sytuację, gdy przemawia za tym interes społeczny – to zdaniem Komendanta Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie w interesie społecznym było jak najszybsze zwolnienie ze służby w Policji T. B., który w sposób drastyczny dopuścił się naruszenia obowiązujących norm prawnych. Przepisy k.p.a., w tym art. 7 k.p.a., chroniąc słuszny interes obywateli (policjantów), wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (tu: interesu służby), który wynika ze szczególnego charakteru Policji jako formacji powołanej do ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji. W niniejszym postępowaniu administracyjnym organ nie miał obowiązku uwzględnienia nawet ewentualnej pozytywnej dla policjanta opinii ZW NSZZP.
Wskazał, że art. 43 ust. 3 ustawy o Policji nie nakłada na organ obowiązku zasięgnięcia opinii, a tylko przewiduje taką możliwość. Tym samym opinia ta ma jedynie charakter opiniodawczy, niewiążący dla organu. Poza tym Komendant Wojewódzki podkreślił, że wniosek ZW NSZZP o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wpłynął już po wydaniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Końcowo zaś zauważył, że jednym z celów statutowych Związku jest prowadzenie działań zmierzających do podnoszenia zaufania społeczeństwa do Policji i policjantów – z czym wydaje się być zgodne natychmiastowe zwolnienie asp. szt. T. B. ze służby w Policji orzeczone przez Komendanta Miejskiego.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Zarząd Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa Wielkopolskiego.
W uzasadnieniu Zarząd podniósł, że zwolnienie funkcjonariusza ze względu na ważny interes służby lub gdy okoliczności popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego są oczywiste i uniemożliwiają jego pozostanie w służbie, wymaga obligatoryjnego otrzymania od organu opinii właściwej organizacji związkowej, przy czym zwrócenie się o opinię winno także przewidywać możliwość jej wydania w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie organ zwrócił się o taką opinię, jednak było to działanie wyłącznie pozorne, albowiem nie umożliwiono Związkowi jej wydania (wniosek o wydanie opinii wpłynął w godzinach popołudniowych 16 czerwca, a już [...] czerwca został wydany rozkaz personalny). Tym samym rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa.
Nadto zdaniem skarżącego organy obu instancji błędnie utożsamiają procedurę określoną w ustawie o Policji z możliwością uczestniczenia organu związkowego w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. Oczywistym jest, że udział w postępowaniu ułatwia związkowi wydanie merytorycznej i uzasadnionej opinii, jednak są to instytucje odrębne, a prawo uczestniczenia w postępowaniach dotyczących zwolnień funkcjonariuszy przez odpowiednie organy związków zawodowych jest podstawowym prawem umożliwiającym realizację statutowych zadań związku zawodowego Policji. Fakt, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności nie kończy w żadnej mierze postępowania, zwłaszcza że już [...] czerwca 2018 r. Przewodniczący ZW NSZZP zwrócił się o dopuszczenie Zarządu do udziału w postępowaniu administracyjnym. W chwili wydania postanowienia z [...] czerwca 2018 r. przez organ pierwszej instancji rozkaz personalny o zwolnieniu nie był prawomocny.
Co więcej, skoro decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, to dopuszczenie do udziału w postępowaniu związku zawodowego w żaden sposób nie zagrażałoby interesowi społecznemu (interesowi służby), skoro policjant został wydalony ze służby ze skutkiem natychmiastowym, a zatem nie mogło być mowy o ewentualnym opóźnieniu, które mogłoby odbić się negatywnym echem w społeczeństwie i przyczynić do demoralizacji wśród funkcjonariuszy. Przeciwnie, to właśnie ograniczenie możliwości realizowania konstytucyjnych praw i wolności związkowych jest sprzeczne z interesem społecznym oraz dobrem służby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była odmowa dopuszczenia organizacji społecznej – Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa Wielkopolskiego – do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, czyli w przypadku popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie.
Sąd ten powołał się na art. 5 § 2 pkt 5 oraz 31 § 1 k.p.a., z których wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, którymi są:
- – po pierwsze, cele statutowe danej organizacji społecznej, które winny uzasadniać jej dopuszczenie do udziału w sprawie;
- – po drugie, interes społeczny, który powinien przemawiać za wnioskowanym dopuszczeniem.
Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednej z ww. przesłanek skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek – przesłanka zbieżności celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania. Zgodnie bowiem ze statutem Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa Wielkopolskiego, ów Związek realizuje swoje cele m.in. przez "wydawanie opinii oraz zajmowanie stanowisk w sprawach kadrowych", a do tej kategorii spraw niewątpliwie zaliczało się postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby.
Sąd ten podzielił stanowisko organów obu instancji, że nie została spełniona druga przesłanka dopuszczenia do udziału w postępowaniu – względy interesu społecznego. Zdaniem Sądu z treści art. 31 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać nie tylko w ramach swych celów statutowych, ale i w interesie społecznym, przez który rozumie się zwykle dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych i ważnych dla społeczeństwa (co oczywiście jest kategorią zmienną w czasie). Organizacja społeczna nie może przy realizacji swych celów powoływać się skutecznie na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu ma służyć zaspokajaniu interesów partykularnych, w szczególności interesu członków tej organizacji lub strony postępowania.
Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, nie może poprzestać tylko na przedstawieniu swoich celów statutowych, lecz powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Związek nie wykazał w sposób przekonujący, że jego wniosek motywowany jest względami interesu społecznego. Wręcz przeciwnie, w treści swego wniosku z [...] czerwca 2018 r. wyraźnie zadeklarował, że zmierza do tego, aby jako strona "miał możliwość skutecznie bronić interesu prawnego policjanta", czyli działać w indywidualnym interesie strony postępowania, a w nie w interesie społecznym. Z kolei w skardze skoncentrował się na wykazaniu, że "dopuszczenie do udziału w postępowaniu związku zawodowego w żaden sposób nie zagrażałby interesowi społecznemu (interesowi służby), skoro policjant został wydalony ze służby ze skutkiem natychmiastowym". Nie wystarczy jednak poprzestać na stwierdzeniu, że ewentualny udział Związku w postępowaniu "nie zagrażałby" interesowi społecznemu, ale należało jeszcze wykazać, że temu interesowi by "służył". Tego zaś zdaniem Sądu skarżący nie uczynił.
W ocenie tego Sądu z całokształtu argumentacji podnoszonej przez skarżącego wynika, że potraktował on kontrolowane postępowanie administracyjne i niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne w istocie jako forum do wykazywania wadliwego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji procedury opiniowania zwolnienia policjanta, przewidzianej w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, który to przepis w ocenie strony skarżącej był błędnie przez organy wykładany (co uczyniono też przedmiotem zarzutu skargi – w pkt 1 jej petitum). Jednakże kwestia dopuszczenia organizacji związkowej do udziału w postępowaniu jest zagadnieniem odrębnym od kwestii współdziałania z tą organizacją na mocy art. 43 ust. 3 ww. ustawy.
W konsekwencji zarzucane uchybienia organu w toku postępowania w sprawie zwolnienia policjanta ze służby pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego postanowienia o odmowie dopuszczenia Związku do udziału w postępowaniu. Ewentualne uchybienia w procedurze opiniowania mogą mieć znaczenie jedynie przy ocenie prawidłowości samego aktu zwolnienia policjanta ze służby. Jednak "dysponentem" postępowania w tej sprawie jest zwolniony policjant, a nie organizacja związkowa, i to on ostatecznie decyduje, czy zechce kwestionować decyzję (rozkaz personalny) o zwolnieniu, a więc zainicjować postępowanie odwoławcze w tej sprawie, a później ewentualnie także postępowanie sądowoadministracyjne.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż w sprawie dotyczącej zwolnienia ze służby asp. szt. T. B. odwołanie od rozkazu personalnego o zwolnieniu nie zostało przez funkcjonariusza wniesione, zatem postępowanie zakończone rozkazem personalnym z [...] czerwca 2018 r. nie było kontynuowane. Skoro przedmiotowy wniosek został złożony po zakończeniu postępowania, to okoliczność ta stanowi kolejny argument przeciwko możliwości jego uwzględnienia. Postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest bowiem postępowaniem wpadkowym, którego byt prawny jest ściśle powiązany z postępowaniem głównym, co w szczególności oznacza, że zakończenie tego drugiego, co do zasady skutkuje bezprzedmiotowością tego pierwszego. Jedynie wyjątkowo – jak przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym – tj. tylko w sytuacji, gdy wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wniesiony w toku tego postępowania (głównego) nie został przez organ rozpatrzony przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie główne, postępowanie wpadkowe w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu głównym nie staje się bezprzedmiotowe i co do wniosku organizacji społecznej nadal aktualny pozostaje obowiązek jego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez właściwy organ.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż wniosek Związku został złożony dzień po wydaniu rozkazu personalnego kończącego postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby (postępowanie główne), które to postępowanie – wobec niewniesienia odwołania – nie było już kontynuowane. Sąd ten podkreślił, że ewentualne uchybienia organu, jeśli idzie o procedurę opiniowania zwolnienia policjanta ze służby, mogłyby mieć znaczenie jedynie w postępowaniu dotyczącym zwolnienia policjanta, a nie w kontrolowanym postępowaniu wpadkowym w kwestii dopuszczenia organizacji związkowej do udziału w postępowaniu głównym.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w warstwie materialnoprawnej ocenie podlegał jedynie sposób wykładni i stosowania przez organy przepisów art. 31 § 1 i 2 k.p.a. W tym zaś zakresie Sąd ten nie dopatrzył się żadnych istotnych uchybień, i to także z perspektywy art. 7 k.p.a. Z tych względów zarzut podniesiony w pkt.
- 2. petitum skargi Sąd uznał za niezasadny i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów Województwa Wielkopolskiego reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną i zawężającą wykładnię przepisu art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, polegającą na uznaniu, ze działanie w interesie prawnym policjanta nie może być tożsame z działaniem w interesie społecznym, podczas gdy analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje na występujące nieprawidłowości w procedurze zwolnienia policjanta ze służby (brak obligatoryjnego zasięgnięcia opinii Związku, czas pomiędzy poinformowaniem władz Związku a wydaniem decyzji, w zasadzie uniemożliwiający jakiekolwiek działanie), podczas gdy w interesie społecznym jest, ażeby proces decyzyjny w zakresie jakichkolwiek zmian personalnych przebiegał z poszanowaniem procedur i praw związkowych, które posiadają ochronę wyrażoną wprost w Konstytucji RP, ponadto organizacja społeczna nie musi działać w interesie strony toczącego się postępowania;
- 2. naruszenie przepisów postepowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe dokonanie kontroli legalności i prawidłowości wydanych "decyzji" i w rezultacie nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci przepisów, tj.:
- a) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający interes społeczny oraz nieprowadzący do pogłębiania zaufania do działań organów publicznych, co przejawiło się w nieuzasadnionej odmowie dopuszczenia Związku do udziału w sprawie, pomimo że nie zachodziły żadne okoliczności, które umożliwiałyby wydanie takiego postanowienia, a przeciwnie:
- - udział w postępowaniu organizacji związkowej jest wprost związany z jej celami statutowymi;
- - interes społeczny wymaga bezwzględnie możliwości uczestniczenia związku zawodowego policjantów w procedurze zwolnienia funkcjonariusza, co wynika bezpośrednio z konstytucyjnych praw i wolności;
- - nie istniało żadne zagrożenie dla interesu społecznego w sytuacji, w której w chwili wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji rozkaz personalny nie był prawomocny, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem funkcjonariusz został wydalony ze służby w chwili wydania rozkazu;
- - arbitralne ograniczanie możliwości udziału w postępowaniu w sposób oczywisty zagraża interesowi społecznemu, prowadząc do zachwiania zaufania funkcjonariuszy do procedur, jak również bezzasadnie ograniczając możliwość kontroli społecznej procedur przez związek zawodowy, co sprzeczne jest z interesem samej Policji jako instytucji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do powyższych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 16 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na ww. zapytanie wszystkie strony taką zgodę wyraziły, w związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest niezasadna. W jej ramach zostały zgłoszone dwa zarzuty, których istota sprowadza się do naruszenia przepisu art. 31 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (w rozpoznawanej sprawie związku zawodowego), podczas gdy w interesie społecznym leżało, aby wziął on udział w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, iż na gruncie stanu faktycznego sprawy, ze względu na występujące nieprawidłowości w procedurze zwolnienia policjanta ze służby, interes społeczny przemawiał za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji asp. szt. T. B.. Jego zdaniem w interesie społecznym jest bowiem, aby proces decyzyjny w zakresie zmian personalnych przebiegał z poszanowaniem procedur i praw związkowych.
Interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., jest pojęciem niedookreślonym, któremu znaczenie nadawane jest w procesie stosowania prawa w oparciu o okoliczności sprawy, do udziału w której chce wstąpić organizacja społeczna. Z przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika jednak, że warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. W doktrynie wskazuje się, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem pierwszej lub drugiej instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Istotne tym samym jest ustalenie znaczenia pojęcia "pozostawania sprawy w toku". Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. sprawę załatwia się przez wydanie decyzji (postanowienia), chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., II OSK 1214/16).
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne kończy się w momencie wydania aktu administracyjnego - decyzji, jak wynika z art. 104 k.p.a. - pozytywnej lub negatywnej (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2004 r., OSK 543/04; z 25 stycznia 2006 r., I OSK 207/05; z 13 marca 2012 r., II OSK 2655/11).
W rozpoznawanej sprawie postępowanie jurysdykcyjne zostało wszczęte w dniu 16 czerwca 2018 r. Tego dnia do Komendy Miejskiej Policji w Poznaniu wpłynęły materiały dotyczące zatrzymania na gorącym uczynku kierowania w stanie nietrzeźwości samochodem osobowym asp. szt. T. B., funkcjonariusza KP Poznań [...], a pismami z tego samego dnia poinformowano zainteresowanego policjanta o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do zwolnienia go ze służby w Policji w trybie określonym w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji i na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwrócono się do ZW NSZZP o wydanie opinii w sprawie zamierzonego zwolnienia. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Komendant Miejski zwolnił asp. szt. T. B. ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r. na ww. podstawie. Wniosek Związku Zawodowego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2018 r. Wskazany wyżej rozkaz stał się prawomocny, gdyż policjant nie złożył odwołania.
Jak wynika z powyższych, niekwestionowanych ustaleń, w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym został złożony przez Związek Zawodowy po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, ale przed tym zanim decyzja ta stała się ostateczna. Od decyzji tej jednak nie zostało wniesione odwołanie. Takie zaś ustalenia uprawniały do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek został złożony po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę na bezprzedmiotowość tego wniosku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że w sytuacji gdy organizacja społeczna wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, to taki wniosek w sposób oczywisty jest bezprzedmiotowy, gdyż postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1938/18).
Ustalenie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane przez żadną ze stron powoduje, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony, bo postępowanie przed organem pierwszej instancji nie toczy się - zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Nie ma przy tym znaczenia kwestia nieostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej w dacie złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Powyższe nie zmienia bowiem faktu, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało już zakończone. W tym czasie nie zostało także zainicjowane przez żadną ze stron postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji, niezależnie od tego, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu był uzasadniony celami statutowymi i przemawiał za tym interes publiczny, organ zobowiązany był do negatywnego załatwienia wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność - nie toczyło się już postępowanie, do którego organizacja społeczna mogłaby przystąpić (por. wyrok NSA z 11 września 2013 r., II OSK 885/12).
W doktrynie nie ma również wątpliwości, że żądanie organizacji społecznej, w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, należy rozpatrzyć przed dniem zakończenia postępowania w danej instancji, co oznacza, że powinno ono być zgłoszone w toku postępowania; żądanie to wniesione do organu po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji jest bezskuteczne w stosunku do tej instancji, powinno być jednak rozpatrzone przez organ odwoławczy, gdy strona wniesienie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Żądanie zaś wniesione po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji w wyniku odwołania jest bezskuteczne, chyba że organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, wówczas podlega ono rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. W przypadku natomiast gdy organ administracji publicznej nie rozpatrzył przed wydaniem decyzji ostatecznej prawidłowo wniesionego żądania organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, wówczas organizacji tej służy skarga do sądu administracyjnego na tę decyzję ostateczną (patrz: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, teza 13 do art. 31).
Rekapitulując, badanie interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., jest możliwe, jeżeli sprawa pozostaje w toku. Jeżeli wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym został złożony po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed tym zanim decyzja ta stała się ostateczna, a od decyzji tej strona nie wniosła odwołania, to takie ustalenia uprawniają organ do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek został złożony po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego (vide wyrok NSA z 23.9.2020 r., II OSK 1203/20). Tym samym oba zarzuty uznać należy za nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.