Uzasadnienie
Pismem z 4 maja 2021 r. Starosta Wrocławski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako właściwego w sprawie rozpoznania wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka lub wnioskodawca) o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydanego decyzją Starosty Wrocławskiego z [...] sierpnia 2014 r.
Starosta Wrocławski stwierdził, że wniosek dotyczy zmiany decyzji Starosty Wrocławskiego z [...] sierpnia 2014 r. będącej zezwoleniem na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 01 01 (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów) oraz odpadów destruktu asfaltowego sklasyfikowanego pod kodami odpadów 17 01 81 (odpady z remontów i przebudowy dróg) oraz 17 03 02 (mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01*) w procesach R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych w instalacji do produkcji mieszanek bitumicznych zlokalizowanej na terenie [...] (dz. Nr [...][2 obręb [...]). Decyzja została wydana przez Starostę Wrocławskiego, który był właściwy do wydania zezwolenia na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), z uwagi na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 dla przedsięwzięcia sklasyfikowanego w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71).
Marszałek Województwa Dolnośląskiego pismem z 7 kwietnia 2020 r. wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a następnie przekazał wniosek Staroście Wrocławskiemu. W ocenie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, Starosta Wrocławski jest organem właściwym w sprawie na podstawie art. 41 ust. 2 i ust 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Starosta Wrocławski nie podzielił tego stanowiska i wskazał, że przedmiotowa instalacja jest instalacją z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), a Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie przeprowadził szczegółowych ustaleń w tym zakresie, w szczególności w zakresie możliwości przyjmowania odpadów do przetwarzania w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Zdaniem Starosty Wrocławskiego, Marszałek Województwa Dolnośląskiego opiera się wyłącznie na wydajności instalacji Amman Uniglobe 240 i wskazuje, że na terenie zakładu jest eksploatowana wyłącznie instalacja do produkcji mieszanek bitumicznych.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie dokonał także analizy zdolności przyjmowania odpadów do przetwarzania w procesie odzysku R5. Nie rozważono również, czy nowy proces R13, który nie był objęty decyzją Starosty Wrocławskiego, ze względu na zdolność przyjmowania odpadów, kwalifikuje przedsięwzięcie do § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. We wniosku pominięto wymagania z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach w zakresie odzysku odpadów R13, podczas gdy jest to nowy proces przetwarzania. Ponadto proces przetwarzania R13 nie jest prowadzony w instalacji do wytwarzania mieszanek bitumicznych, ale w odrębnych obiektach służących do magazynowania, dla których nie dokonano oceny możliwości przyjmowania odpadów do przetwarzania w procesie odzysku R13. Z treści wniosku nie wynika również, czy nowym procesem odzysku R13 zastąpiono miejsce magazynowania odpadów, określone w decyzji z 26 sierpnia 2014 r., czy też wyznaczono dodatkowe obiekty służące do magazynowania odpadów.
We wniosku brak jest informacji potwierdzających spełnianie wymagań określonych art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach w zakresie nowego procesu przetwarzanie odpadów - magazynowanie R13. Do wniosku nie dołączono także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej wymagania dla nowego procesu odzysku R13 - magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów).
W ocenie Starosty Wrocławskiego, przedmiotowa instalacja jest przedsięwzięciem, o którym stanowi § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawne przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nie jak twierdzi Marszałek Województwa Dolnośląskiego, instalacją do wytwarzania mas bitumicznych wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia. Wytwarzanie mas bitumicznych bez udziału odpadów nie wymaga uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o wskazanie Starosty Wrocławskiego jako organu właściwego w sprawie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W tej sprawie wnioskodawca wystąpił o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Przepis ten nakłada na podmioty mające stosowane zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, że wniosek spółki dotyczy zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów. "Efektem końcowym" działalności spółki w tym zakresie ma być masa bitumiczna, co jednak nie zmienia celu głównego jakim jest przetwarzanie odpadów. Nie jest również kwestionowane, że odpady stanowią jeden z substratów niezbędnych do powstania masy bitumicznej. Ponadto, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21 i z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OW 95/21).
To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko spółki, która wniosła o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z art. 14 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Kwestia oceny tego wniosku, w tym planowanych procesów odzysku, nie ma na tym etapie zasadniczego znaczenia, ponieważ tego rodzaju okoliczności właściwy organ powinien uwzględnić przy rozpoznaniu sprawy.
Natomiast z wniosku spółki wynika, że wnosi ona o zmianę decyzji z 26 sierpnia 2015 r. w związku z koniecznością dostosowania jej treści do nowych wymogów prawnych. Jednocześnie sama spółka zaznaczyła, że przedsięwzięcie to można zakwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r., jako mogąco zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym złożyła wniosek do Marszałka Województwa Dolnośląskiego. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje, w tym przypadku, ilość magazynowanych odpadów lub faktyczna ilość przetwarzanych odpadów, ale okoliczność, że instalacja może przyjąć odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t. Powyższe oznacza, że organem właściwym w tej sprawie będzie Marszałek Województwa Dolnośląskiego, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OW 95/21.
Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.