Uzasadnienie
Wnioskiem z 5 lipca 2023 r. Starosta wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec spółki J. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka), w trybie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479, ze zm. – dalej: u.p.e.a.) w związku z art. 47 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.). Postępowanie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, w zakresie usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku, powstałych w związku z prowadzoną działalnością polegającą na zbieraniu odpadów, z terenu nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...], m. T., gm. N., powiat b.
W uzasadnieniu wnioski Starosta wyjaśnił, że decyzją z 27 grudnia 2011 r. spółce zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów, w trybie obowiązujących wówczas przepisów. Spółka uprawniona była do czasowego magazynowania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, w obiektach magazynowych zlokalizowanych na terenie opisanej wyżej nieruchomości, przy zachowaniu określonych w tej decyzji warunków.
Następnie ustalono, że spółka nie przestrzega warunków zezwolenia. W związku z tym Starosta wszczął postępowanie w tym przedmiocie, a następnie cofnął udzielone zezwolenie decyzją z 11 lipca 2012 r. Spółka bezskutecznie kwestionowała tę decyzję w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Oprócz tego działalność spółki w zakresie gospodarki odpadami była przedmiotem postępowania karnego, zakończonego prawomocnym wyrokiem skazującym wobec byłych udziałowców i członków zarządu spółki.
Starosta wskazał, że skutkiem cofnięcia zezwolenia było powstanie obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku (art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach). Tego rodzaju obowiązek podlega egzekucji w trybie u.p.e.a. W związku z tym Starosta w 2013 r. podjął czynności w tym zakresie. Dwukrotnie nałożono na posiadacza odpadów grzywnę celem przymuszenia. Pomimo tego obowiązku uiszczenia grzywny nie udało się wyegzekwować (brak majątku), w związku z czym postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z 27 lipca 2015 r.
Starosta ustalił, że spółka nadal istnieje, nie została postawiona w stan upadłości lub likwidacji oraz nie posiada organów, jak i adresu siedziby ujawnionego w KRS. Spółka nie składa sprawozdań finansowych i brak jest jakichkolwiek przejawów prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym prowadzone było postępowanie przez Sąd Rejonowy w P. Celem tych czynności miało być m.in. wyjaśnienie stanu prawnego oraz doprowadzenie do wyłonienia organów spółki, co miało zapewnić, że dłużnik będzie prawidłowo reprezentowany w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji został ustanowiony kurator dla spółki.
Starosta wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało zainicjowane w 2013 r., ale formalnie zostało wszczęte w 2014 r. na skutek postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OW 134/13. W obowiązującym wówczas stanie prawnym starosta był jedynym organem właściwym do wydania tego rodzaju zezwolenia (z wyjątkiem terenów zamkniętych, który nie znajduje w tej sprawie zastosowania). Stan prawny w zakresie właściwości organów uległ zmianie w 2018 r., na skutek wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592). Jednym z organów właściwych w sprawach dotyczących zezwoleń na zbieranie odpadów jest obecnie marszałek województwa. Dotyczy to przypadku, gdy łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych (w określonej lokalizacji magazynowania) w okresie roku przekracza 3000 Mg.
W ocenie Starosty, organem bezpośrednio zainteresowanym (o którym stanowi art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach (tj. obowiązku usunięcia odpadów) oraz organem powołanym do czuwania nad wykonaniem takiego obowiązku (a zatem de facto organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego) jest organ administracji właściwy w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów według aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W obecnym stanie prawnym marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach cofania zezwoleń na zbieranie odpadów (w trybie art. 47 ustawy o odpadach), jeśli sprawa dotyczy przypadku, gdy łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych (w danym miejscu) w okresie roku przekracza 3000 Mg. W dacie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów ustawodawca nie wymagał określania ilości odpadów przewidzianych do zbierania.
W związku z tym Starosta oparł się na dowodach w innych sprawach. W ocenie Starosty, spółka prowadziła działalność przez 1 rok i 8 dni. Zwożenie odpadów przez spółkę trwało do początku lutego 2013 r. i w tym czasie magazyny te były już przepełnione. Z akt innych postępowań dotyczących spornych odpadów wynika, że spółka przyjęła odpady od 43 różnych firm i nawiozła na teren nieruchomości łącznie ok. 1 930 Mg odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Ponadto w ramach analizy akt spraw dotyczących spółki, w szczególności kart przekazania wynika, że w 2012 r., spółka przyjęła łącznie 4420 Mg odpadów zarówno niebezpiecznych, jak też innych niż niebezpieczne. Ilość ta pokrywa się z ilością wskazaną w opinii prof. J. G. sporządzonej na zlecenie Starosty. Determinuje właściwość Marszałka w tej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. Starosta jest bowiem organem, który cofnął zezwolenie spółce decyzją z 11 lipca 2012 r. Ponadto zgromadzone przez ten organ dowody, zdaniem Marszałka, nie dają podstaw do przyjęcia, że spółka gromadziła powyżej 3000 Mg opadów w okresie roku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spór o właściwość (lub spór kompetencyjny), może być sporem negatywnym, kiedy żaden z organów pozostających w sporze nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, lub sporem pozytywnym, kiedy oba organu uznają, że są właściwe w sprawie. Sposób sformułowania wniosku przez Starostę wymaga pewnego uporządkowania stanu prawnego w odniesieniu do stanów faktycznych, w których nastąpiło wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, stanowi art. 26 ustawy o odpadach. Właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wygaśnięcia zezwolenia (art. 26 ust. 2 in fine ustawy o odpadach).
Natomiast stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy też środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Organem właściwym, w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W obecnym stanie prawnym byłby to marszałek województwa jako organ właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdyby maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekraczała 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach).
Rozważenia wymaga ponadto regulacja z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy. Wynika z niej, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (dalej: ustawa szkodowa), w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Właściwym organem będzie organ, który wydał decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów. Tym organem jest Starosta, który podejmował już działania w tym zakresie.
Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2, w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, jest organ I instancji właściwy do orzekania w danej sprawie. Użycie w art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. sformułowania "właściwy do orzekania organ I instancji", a nie np. "organ, który orzekał w I instancji" oznacza, że ustawodawca nałożył konieczność ustalenia właściwości organu według aktualnego stanu prawnego, co jest o tyle uzasadnione, że w okresie między wydaniem decyzji, a prowadzeniem egzekucji może nastąpić zmiana właściwości organu, a nawet usunięcie dotychczasowego organu z systemu organów administracji publicznej.
W obecnym stanie prawnym marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia (oraz decyzji cofającej tego rodzaju zezwolenie) na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach). Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 – dalej: ustawa nowelizująca). W konsekwencji jest również właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji cofającej zezwolenie w tego rodzaju sprawach, nawet jeżeli cofnięcie zezwolenia nastąpiło na skutek decyzji innego organu, który obecnie utracił właściwość do wydania decyzji w tym przedmiocie.
Należy mieć jednak na uwadze, że obowiązek wskazania we wniosku o wydanie zezwolenia maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku, również został wprowadzony na mocy przepisów ustawy nowelizującej (art. 1 pkt 6 lit. a). W konsekwencji w tej sprawie brak jest jednoznacznych podstaw do ustalenia właściwości marszałka województwa, ponieważ brak jest jednoznacznych danych w zakresie masy odpadów magazynowanych w ciągu roku. W tym zakresie spór między organami nie jest sporem co do prawa, ale sporem co do faktów. Starosta dokonał bowiem analizy akt postępowań dotyczących przedmiotowych odpadów i na tej podstawie oszacował ilość odpadów, jaka była magazynowania w trakcie obowiązywania zezwolenia. Szacunki te są kwestionowane przez Marszałka.
O ile zatem prawidłowe jest stanowisko Starosty, że w obecnym stanie prawnym zastosowanie dla ustalenia wierzyciela może mieć art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach, o tyle akta sprawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przesłanka właściwości Marszałka została w tej sprawie spełniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując spór o właściwość nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ustala stanu faktycznego sprawy, ponieważ obowiązki w tym zakresie należą do organów pozostających w sporze. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość możliwe jest jedynie w precyzyjnie i jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy, ponieważ spór o właściwość jest sporem co do prawa, a nie co do faktów. W związku z tym wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał oddaleniu.
Z tych względów i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., a także w związku z art. 4 art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.