Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Starostą [...] poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku S.W. w sprawie przeanalizowania zgodności założeń projektowych z realizacją inwestycji (budowy osiedla) oraz możliwości poprawy odprowadzenia nadmiaru wody celem przeciwdziałania dewastacji ulicy i posesji poprzez zobowiązanie odpowiednich podmiotów do wybudowania system odwadniającego.
Pismem z dnia [...] maja 2021 r. S.W. zwróciła się z prośbą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przeanalizowanie zgodności założeń projektowych z realizacją inwestycji (budowy osiedla) oraz możliwości poprawy odprowadzenia nadmiaru wody celem przeciwdziałania dewastacji ulicy i posesji poprzez zobowiązanie odpowiednich podmiotów do wybudowania systemu odwadniającego. Pismo to zostało podpisane przez mieszkańców sąsiadujących nieruchomości oraz przesłane do wiadomości Starostwa Powiatowego w [...]. Zdaniem mieszkańców w związku z trwającą budową osiedla, dewastacji uległa nawierzchnia ulicy [...] (docelowo ul. [...]) w [...], poprzez zwiększony ruch ciężkich pojazdów, ale przede wszystkim przez spływającą wodę z działki, na której trwa budowa.
Ponadto poinformowali, że poziom ww. działki jest wyniesiony wyżej od poziomu ulicy i posesji mieszkańców sąsiadujących nieruchomości. W obawie o dalsze zalewanie ulicy i posesji mieszkańcy zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o przeanalizowanie zgodności założeń projektowych z realizacją inwestycji oraz możliwości poprawy odprowadzenia nadmiaru wody.
Powiatowy Inspektor Budowlany przekazał wniosek do Burmistrza, jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Burmistrz podkreślił, iż organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego sprawdzającego wpływ prac budowlanych na zmianę stosunków wodnych na gruncie.
Burmistrz zwrócił uwagę, iż na terenie wskazanym przez mieszkańców prowadzone są prace budowlane oraz że pomimo, iż S.W. wnioskowała o przeanalizowanie zgodności założeń projektowych z realizacją inwestycji, organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził kontroli, która wykazałaby czy prowadzone prace budowlane są zgodne z projektem budowlanym, a tym samym nie ma w aktach dowodów na stwierdzenie, że zmiana stosunków wodnych na gruncie nie jest związana z pracami budowlanymi.
Dalej powołał treść § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) i wskazał, iż obowiązkiem nadzoru budowlanego powinno być ustalenie, czy inwestor prowadząc roboty budowlane dokonał zmiany naturalnego spływu wód opadowych celem kierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości.
Ponadto Burmistrz wskazał, że Starostwo Powiatowe w [...] również przekazało pismo Pani S.W., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wskazując Burmistrza Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie, nie uwzględniwszy, że sprawa dotyczy przepisów Prawa budowlanego i pismo powinno być przekazane tylko do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].
W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, iż aktem prawnym regulującym sprawy zmiany stanu wód na gruncie są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.). Przywołał treść art. 234 Prawa wodnego, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) wyjaśniając, iż w świetle tych przepisów sprawa dewastacji ulicy należy do zarządcy drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.". Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy.
Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W sytuacji, w której stan faktyczny polegający na odprowadzaniu wód opadowych na grunty sąsiednie może być przedmiotem postępowań opartych o normy różnych gałęzi materialnego prawa administracyjnego, to, jaki organ ma prowadzić postępowanie administracyjne, jest uzależnione od treści wniesionego podania (por. postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OW 122/17; postanowienie NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OW 99/20). W pierwszej kolejności należy więc zwrócić uwagę na treść wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 94/11).
Innymi słowy o tym, jaki organ będzie właściwy do rozpoznania konkretnego wniosku będzie decydowała jego treść, albowiem to wniosek strony determinuje kierunek prowadzonego postępowania. Organ administracji nie może kreować sprawy administracyjnej samodzielnie lecz jest związany treścią wniosku strony.
Strony występujące z wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. skierowały go do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] powołując się na spływającą na ulicę wodę z terenu działki, na której trwa budowa, wskazując, że działka poziom tej działki jest wyniesiony wyżej od poziomu ulicy i ich posesji.
W świetle niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na treść § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej rozporządzenie), zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W odniesieniu do podwyższenia terenu nieruchomości wskazania wymaga, że co do zasady wykonanie takich robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że w ich wyniku dochodzi na zmiany warunków wodnych (por. wyrok NSA z 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/02, zgodnie z którym "niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego") lub wykonano je w takcie budowy obiektu budowlanego. Z charakteru warunków technicznych wynika, że celem oceny tego czy wykonane roboty budowlane zapewniają prawidłowy odpływ wody organ nadzoru budowlanego musi dokładnie wyjaśnić (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1375/14).
A zatem podwyższenie terenu nieruchomości może podlegać ocenie z punktu widzenia kompetencji organów nadzoru budowlanego. PINB nie może jedynie wskazywać, że kwestia ta należy do zarządcy drogi, gdyż utrzymanie nawierzchni dróg należy do jego obowiązków. Zwrócić należy bowiem uwagę, że problem w sprawie dotyczy także zalewania prywatnych posesji, a zdaniem stron ma to związek z trwającą budową.
Uwzględniając treść wniosku należało zatem uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien w jego następstwie podjąć czynności kontrolne w ramach obowiązków związanych z przewidzianym w art. 81 ust. 1 u.p.b. nadzorem i kontrolą nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.
Ewentualny zaś brak stwierdzonych nieprawidłowości z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do merytorycznego umorzenia postępowania w sprawie, a nie przekazania sprawy innemu organowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OW 92/20).
Rzeczą więc organu nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie czynności, które pozwolą na stwierdzenie, czy zaistniała sprawa uregulowana przepisami prawa budowlanego, wymagająca załatwienia w drodze wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, czy też decyzji kończącej sprawę w inny sposób. W sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej, który wszczął postępowanie administracyjne, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 104 i 105 § 1 k.p.a.) - por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 94/11. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ może ewentualnie wskazać stronie gdzie należy kierować kolejne wnioski w podobnym stanie faktycznym sprawy, jeżeli uzna, że nie jest zobowiązany do rozpoznania sprawy merytorycznie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.