Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy M. poprzez wskazanie Wójta Gminy M. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że pismem z dnia 31 maja 2021 r. Wójt Gminy M. przekazał mu do rozpatrzenia sprawę zniszczenia dwóch sztuk drzew z gatunku świerk rosnących na działce nr [...] w K., bowiem nieruchomość ta znajduje się na obszarze układu urbanistycznego osiedla "[...]", który decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr [...].
W ocenie Marszałka stanowisko Wójta jest nieuprawnione z uwagi na fakt, że powyższy wpis nie obejmuje zieleni oraz że nieruchomość, na której rosną drzewa nie została indywidualnie wpisana jako ogród i zieleń. Dlatego nie ma on podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710) zwanej dalej w skrócie u.o.z.o.z., a co za tym idzie nie ma kompetencji do prowadzenia postępowań z art. 107d u.o.z.o.z. Podkreślono, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.p., administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew na powyższym terenie wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w związku z czym organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie zniszczenia drzew na ww. jest Wójt Gminy M..
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy M. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zaakcentował, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza możliwość stosowania art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. do obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, ale objętych wpisem obszarowym. Ponadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. zabytkiem nieruchomym może być układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji.
Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego Osiedla "[...]" w K. oraz historyczny układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] K. biorąc pod uwagę definicję układu urbanistycznego, obejmuje również formy zieleni. Zatem to Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków jest właściwy do wydania decyzji w sprawie kary administracyjnej za podjęcie bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późm. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Wójtem Gminy M., gdyż oba organy twierdzą, iż nie są właściwe do rozpatrzenia sprawy nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew na terenie ww. działki w K., która znajduje się w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wójta zasługiwałoby na aprobatę, gdyby nie fakt, że analiza jego pisma z dnia [...] maja 2021 r. jak również fotografii znajdujących się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, iż na skutek usunięcia części gałęzi w dwóch drzewach gatunku świerk doszło do ubytków w strukturze korony tych drzew, a więc do zniszczenia lub uszkodzenia drzewa. Drzewa te nie zostały usunięte w całości z terenu nieruchomości. Powyższe okoliczności wykluczały zastosowanie w sprawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., a w konsekwencji art. 107d u.o.z.o.z.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że usunięcie drzewa z terenu nieruchomości lub jej części nie jest tożsame ze zniszczeniem drzewa (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II OW 237/18; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 147/19). Pojęcie "zniszczenia drzewa" posiada swoją prawną treść nadaną przez art. 87a ust. 5 u.o.p. i oznacza usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ustępie 2 tego przepisu. Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2 stanowi uszkodzenie drzewa (art. 87a ust. 4 u.o.p.). Powyższe wskazuje jednoznacznie, że działania polegające na usunięciu drzewa należy odróżnić od jego zniszczenia czy uszkodzenia. Ustalenie, które z nich miały w istocie miejsce, determinuje z kolei zastosowanie właściwych przepisów w sprawie.
O zniszczeniu drzewa stanowi art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., w którym ustawodawca wprost stwierdza, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu. Stosownie do art. 90 ust. 1 u.o.p czynności, o których mowa w art. 83-89 w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa (art. 90 ust. 2 u.o.p.). Z powyższej regulacji nie wynika, aby uprawnienie do nałożenia przez organ kary pieniężnej zostało uzależnione od okoliczności czy zniszczone drzewo znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, czy też nie (por. postanowienie z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OW 237/18).
Podkreślić natomiast należy, że przepis art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. wskazuje na kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków tylko w odniesieniu do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1). W art. 36 pkt 11 u.o.z.o.z. uregulowano co prawda podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wyłączono jednak te działania polegające na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Inne zaś wskazane w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. czynności objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia konserwatora nie odnoszą się do drzew.
Także art. 83a ust. 1 u.o.p. przewiduje kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków tylko w zakresie zezwolenia dotyczącego usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków.
Mimo poczynionych wyżej rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł orzec o wskazaniu właściwego organu do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę, że nakładanie kar pieniężnych za zniszczenie drzew zostało przypisane staroście (marszałkowi województwa) w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z mocy art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. w związku z art. 90 ust. 1 i 2 u.o.p. - zasadnym było oddalenie złożonego wniosku z uwagi na brak wskazania przez organy na czyim gruncie rosną przedmiotowe drzewa. Powyższe uniemożliwiło rozpoznanie żądania.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 i w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.