Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Starosta Konecki (dalej: starosta) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Świętokrzyskiego (dalej: marszałek) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Prokuratury Okręgowej w Kielcach o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej firmie P. sp. z o.o. z siedzibą w K. usunięcie odpadów zgromadzonych w miejscowości F. przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...].
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego starosta wskazał, że pismem z dnia 14 lipca 2022 r. znak: 3016-4.Pa.43.2022 Prokuratura Okręgowa w Kielcach wystąpiła do marszałka o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej ww. firmie usunięcie odpadów zgromadzonych w miejscowości F. przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...]. Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. znak: ŚO-II.7034.29.2022 na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. marszałek przekazał wniosek staroście celem jego rozpatrzenia, zgodnie z właściwością. Marszałek uznał się za organ niewłaściwy wskazując, że to starosta jako organ, który wydał decyzję, winien na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia oraz na podstawie art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów
Pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. starosta – uznając się za organ niewłaściwy - złożył wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając wniosek starosta wskazał, że zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie eksploatowana jest instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w tym także do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów pozostałych po działalności przetwarzania odpadów w takiej instalacji jest marszałek. Przepis art. 379 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, określający właściwość organu nie odsyła do organu, który uprzednio wydał decyzję w tym zakresie (jak czyni to np. art. 162 § 1 k.p.a.), lecz posługuje się pojęciem "zakresu objętego właściwością tych organów".
Starosta wyjaśnił, że ponownie prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego (które ostatecznie umorzono jako bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie pozwolenia zintegrowanego) uzyskał informacje i dokumenty od marszałka, że wniosek spółki o zmianę pozwolenia zintegrowanego marszałek pozostawił bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnianie braków formalnych wniosku. Ponadto, marszałek poinformował starostę, że pozwolenie zintegrowane wygasło z mocy prawa w dniu 6 marca 2020 r., zaś w piśmie z dnia 17 sierpnia 2022 r. (przekazującym staroście zgodnie z właściwością) wskazał, że przedmiotowe pozwolenie wygasło jedynie w części gospodarowania odpadami. Zdaniem starosty kwestia wygaśnięcia pozwolenia w całości lub w części nie przesądza o właściwości organu w sprawie usunięcia odpadów, bowiem pozwolenie dotyczy instalacji objętej właściwością marszałka.
Starosta podkreślił, że wniosek Prokuratury Okręgowej w Kielcach dotyczy podjęcia działań w trybie art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. A zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, w przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organ właściwy do wydania tej decyzji.
Końcowo starostwa uznał, że w świetle przedstawionych okoliczności sprawa powinna zostać załatwiona przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego.
W odpowiedzi na wniosek marszałek wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Starosty Koneckiego jako organu właściwego do wydania decyzji nakazującej spółce usunięcie odpadów. Marszałek nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez starostę i wskazał, że biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy decyzja Starosty Koneckiego znak: RO.6222.10.2016.AD z dnia 9 maja 2018 r. w dacie wydania decyzji Starosty Koneckiego znak: RO.6222.11.2019.LZ z dnia 31 marca 2020 r. cofającej pozwolenie zintegrowane, tj. na dzień 31 marca 2020 r., istniała w obrocie prawnym w zakresie należącym do kompetencji Starosty Koneckiego, gdyż część pozwolenia zintegrowanego, która mogłaby kwalifikować przedsięwzięcie do I grupy przedsięwzięć do której właściwy jest Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wygasła z mocy prawa z dniem 6 marca 2020 r. Dalej podkreślono, że starosta decyzją znak: R0.6222.11.2019.LZ z dnia 2 lutego 2022 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem wstępnej obróbki odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania zlokalizowanych w F. przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...] i [...], udzielone decyzją starosty znak: R0.6222.10.2016.AD z dnia 9 maja 2018 r. dla spółki.
W ocenie marszałka, jeśli do cofnięcia pozwolenia zintegrowanego dla spółki Starosta Konecki uznał się za organ właściwy, to również do załatwienia niniejszej sprawy Starosta Konecki jest organem właściwym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spór o właściwość (lub spór kompetencyjny), może być sporem negatywnym, kiedy żaden z organów pozostających w sporze nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, lub sporem pozytywnym, kiedy oba organu uznają, że są właściwe w sprawie. W rozpoznawanej sprawie powstał spór negatywny pomiędzy Starostą Koneckim a Marszałkiem Województwa Świętokrzyskiego, a dotyczy on właściwości organu do usunięcia odpadów w oparciu o art. 26a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022, poz. 699).
W obecnie obowiązującym stanie prawnym, podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, stanowi art. 26 ustawy o odpadach. Właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wygaśnięcia zezwolenia (art. 26 ust. 2 in fine ustawy o odpadach). Natomiast stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy też środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Organem właściwym, w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji.
W obecnym stanie prawnym byłby to marszałek województwa jako organ właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach). Marszałek województwa jest także organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.).
Nie ulega wątpliwości, że wygaśnięcie zezwolenia z mocy prawa oznacza, że nie można cofnąć decyzji wydanej w tym przedmiocie. W tym kontekście rozważenia wymaga jednak regulacja z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy. Wynika z niej, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów lub na przetwarzanie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187 z późn. zm. - dalej: ustawa szkodowa), w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów lub na przetwarzanie odpadów, która stała się bezprzedmiotowa, następuje z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja (art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 14 ust. 4 ustawy), a zatem brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach i który jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ.
W tak zakreślonych ramach prawnych, należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów w trybie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z art.
5. § 1 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm. - dalej: u.p.e.a.), dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. W obecnym stanie prawnym, organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, co wynika z art. 47 ust. 5 w związku z art. 47 ust. 8 oraz w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach. Jednocześnie, jak już wyżej wskazano, organ ten jest właściwy do podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi, na podstawie art. 26a ust. 1 w związku z art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.
Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Świętokrzyskiego jako organ właściwy w sprawie.