Uzasadnienie
Marszałek Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w celu budowy wałów i podbudowy drogi technologicznej, prowadzonych na części działki nr [...], obręb [...], Gmina [...], powiat S., województwo [...], poprzez stwierdzenie, iż organem właściwym do prowadzenia tej sprawy jest Starosta S. W uzasadnieniu wniosku podał, że Starosta S. pismem z dnia 22 lutego 2022 r. przekazał Marszałkowi Województwa [...] do rozpoznania wniosek Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie "Spółka") z dnia 5 stycznia 2022 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 17 01 07 oraz 19 12 09 w celu podbudowy drogi technologicznej i budowy wałów na terenie działki nr [...], obręb [...], Gmina [...], powiat S., województwo [...]. Starosta powołał się na art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej w skrócie "u.o."), zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Wskazał, że Spółka na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzi przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5, polegającym na wypełnianiu odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni kruszywa naturalnego "[...]" na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 21 stycznia 2016 r. nr O 140/2016.
Marszałek Województwa [...] nie podzielił w/w poglądu Starosty S. Stwierdził, że Starosta dokonał błędnej interpretacji art. 41 ust. 6 u.o., który stanowi normę o charakterze wyjątkowym i ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zezwoleń obejmujących zarówno zbieranie, jak i przetwarzanie odpadów, a więc tzw. decyzji łącznych, o których mowa w art. 41 ust. 5 u.o., zgodnie z którym działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt III OW 196/21). W niniejszym przypadku norma z art. 41 ust. 6 u.o. nie ma zastosowania, gdyż Spółka na terenie działki nr [...] zamierza prowadzić wyłącznie przetwarzanie odpadów, a nie zbieranie i przetwarzanie odpadów. Okoliczność, że na tym samym terenie jest prowadzone przedsięwzięcie, które kwalifikuje się do przedsięwzięć wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., a dla tych właściwym jest marszałek województwa, nie zmienia faktu, że wniosek dotyczy jedynie odrębnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Dopiero gdyby chodziło o wydanie jednego zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów, z czego jedno przedsięwzięcie zalicza się do tych z art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., a drugie jest innego rodzaju, to należałoby rozpatrywać okoliczność prowadzenia przedsięwzięcia na tym samym terenie (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II OW 112/20). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sama bowiem okoliczność prowadzenia różnego charakteru przedsięwzięć, polegających na przetwarzaniu innego rodzaju odpadów w tym samym miejscu, nie decyduje o właściwości marszałka województwa. Musi to być zatem wniosek o zezwolenie łączne, które zawiera w sobie przedsięwzięcie polegające na zbieraniu i na przetwarzaniu odpadów, z których co najmniej jedno jest rodzaju wskazanego w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. Ponadto należy podkreślić, iż pomimo wskazań wnioskodawcy oraz Starosty S., planowane przez Spółkę przetwarzanie odpadów w celu podbudowy drogi technologicznej oraz budowy wałów nie jest w żaden sposób powiązane technologicznie z przetwarzaniem odpadów w procesie odzysku R5, które jest prowadzone na terenie działki nr [...] na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 21 stycznia 2016 r. nr O 146/2016. Na terenie działki nr [...] zostały przeprowadzone oględziny terenu, podczas których jednoznacznie stwierdzono, że wnioskowane przez Spółkę przetwarzanie odpadów nie stanowi integralnej części procesu R5, polegającego na wypełnianiu odpadami wyrobiska kruszywa naturalnego "[...]", prowadzonego na części działki nr [...]. Potwierdzają to również dokumenty dołączone do wniosku będącego przedmiotem sporu – m.in. mapa, z której wynika, że wnioskowane wały oraz droga technologiczna docelowo będą znajdować się poza terenem wyrobiska. Z powyższego wynika, że oba procesy będą prowadzone na terenie tej samej nieruchomości, jednak nie są ze sobą w żaden sposób powiązane. W niniejszej sprawie nie zachodzą zatem okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 41 ust. 6 u.o., bowiem na przedmiotowym terenie Spółka nie prowadzi i nie zamierza prowadzić działalności polegającej na zbieraniu odpadów, a w/w przepis może być stosowany wyłącznie w przypadku wydawania decyzji łącznych – na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W konsekwencji właściwość organu w tym konkretnym przypadku powinna być określona na podstawie art. 41 ust. 2 i 3 u.o. Jak stanowi art. 41 ust. 2 u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 3 u.o., organem właściwym jest:
- marszałek województwa:
- dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
- dla instalacji komunalnych,
- do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3 000 Mg;
- starosta – w pozostałych przypadkach.
Wobec powyższego, organem ochrony środowiska właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 17 01 07 oraz 19 12 09 w celu podbudowy drogi technologicznej i budowy wałów na terenie działki nr [...], obręb [...], Gmina [...], powiat S., województwo [...] – na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o. jest Starosta S. Starosta S. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie, iż organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa [...]. Wniosek Spółki z dnia 5 stycznia 2022 r. dotyczy bowiem przetwarzania odpadów w tym samym miejscu (działka nr [...], obręb [...]), a jego zakres, czyli podbudowa drogi technologicznej i budowa wałów są czynnościami nierozerwalnie związanymi z prowadzonym procesem rekultywacji w/w wyrobiska polegającym na jego wypełnieniu odpadami. Zastosowanie w sprawie będzie miał zatem art.
- ust. 6 u.o.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Jak wynika z wniosku Spółki z dnia 5 stycznia 2022 r., wystąpiła ona o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w celu podbudowy drogi technologicznej i budowy wałów, prowadzone na części działki nr [...], obręb [...], Gmina [...], powiat S., województwo [...]. Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.o., zezwolenie na zbieranie i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (właściwość miejscowa). Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i do wydania decyzji na prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych, właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 u.o.), jednak w/w przepis nie znajduje zastosowania w tej sprawie z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia poza terenem zamkniętym.
Z art. 41 ust. 1 u.o. wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 u.o.). Powyższe należy odczytywać w ten sposób, że zasadą jest uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Konstatacja taka ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 u.o., w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Nie ulega wątpliwości, że Spółka w niniejszej sprawie nie wnosiła o wydanie zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów, co uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 u.o. Spółka złożyła wniosek o wydanie jednej decyzji – zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej samej lokalizacji. Okoliczność, że jedno z przedsięwzięć należy kwalifikować do przedsięwzięć z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., nie prowadzi do zastosowania art. 41 ust. 6 u.o., bowiem nie mamy do czynienia z wnioskiem o wydanie decyzji łącznej – jednej decyzji na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Są to bezsprzecznie dwa odrębne wnioski złożone w tym samym czasie o wydanie decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów.
Podkreślić należy, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 u.o. nie wynika tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 u.o. nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 u.o., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Okoliczność, że na tym samym terenie będzie prowadzone lub jest prowadzone przedsięwzięcie, które kwalifikuje się do przedsięwzięć wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., a dla tych właściwym jest marszałek województwa, nie zmienia zatem faktu, że wniosek dotyczył jedynie odrębnych od siebie zezwoleń na przetwarzanie odpadów. Dopiero gdyby chodziło o wydanie jednego zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów, kiedy jedno przedsięwzięcie zalicza się do tych z art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., a drugie jest innego rodzaju, to wtedy należałoby rozpatrywać okoliczność prowadzenia przedsięwzięcia na tym samym terenie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Sama okoliczność prowadzenia różnego charakteru przedsięwzięć polegających na przetwarzaniu innego rodzaju odpadów w tym samym miejscu – nie decyduje o właściwości marszałka województwa. Musi to być wniosek o zezwolenie łączne, które zawiera w sobie przedsięwzięcie polegające na zbieraniu i na przetwarzaniu odpadów, z których co najmniej jedno jest rodzaju wskazanego w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że art. 41 ust. 6 u.o. będzie przesądzał o właściwości marszałka województwa kiedy chodzi o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Inną kwestią jest zatem wydanie dwóch odrębnych od siebie decyzji na przetwarzanie odpadów, a czym innym wystąpienie o wydanie decyzji łącznej na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Różna jest w związku z tym również właściwość organów.
Jak już na wstępie wskazano, w tej sprawie wnioskodawca wystąpił tylko o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a zatem art. 41 ust. 6 u.o. nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że organem właściwym w sprawie będzie – na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o. – starosta, a w tej konkretnej sprawie Starosta S..
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.