Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta G. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do usunięcia beczek znajdujących się na dnie rzeki M. We wniosku Prezydent wyjaśnił, iż zawiadomieniem z dnia 21 października 2021 r. Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przekazał według właściwości Prezydentowi Miasta G. wniosek P.S. z dnia 9 września 2021 r., w którym wskazał on, iż nurkując zauważył na dnie M. beczki w ilości kilku lub kilkunastu.
Dalej Wnioskujący organ wskazał na treść art. 227 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624) wyjaśniając iż Dyrektor wskazał Prezydenta jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach. W ocenie w Prezydenta brak jest podstaw do uznania jego właściwości usunięcia odpadów, ze względu na to, iż odpady te znajdują się nie na powierzchni gruntu tylko pod wodą. Prezydent jest właściwy jedynie do prowadzenia postępowań dotyczących uprzątnięcia odpadów zalegających na powierzchni ziemi i obowiązek ten nie rozciąga się na odpady zalegające pod wodą.
Wskazał również na treść art. 2 pkt 7 ustawy o odpadach, zgodnie z którym ustawy o odpadach nie stosuje się do osadów przemieszczanych w obrębie wód powierzchniowych w celu związanym z gospodarowaniem wodami lub drogami wodnymi, zarządzaniem wodami lub urządzeniami wodnymi lub ochroną przed powodzią bądź ograniczaniem skutków powodzi i susz, rekultywacją, refulacją, pozyskiwaniem lub uzdatnianiem terenu, jeżeli osady te nie są niebezpieczne. Podkreślił, że bez zlecenia pobrania próbek z beczek nie można uznać, że znajdują się w nich substancje niebezpieczne.
Ponadto Prezydent wskazał na definicję zawarta w art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach tj. wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawodawca wprost wskazuje na władającego powierzchnią ziemi, a nie władającego ziemią pod wodą lub władającego wodą, zaś wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne, śródlądowe wody płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o wskazanie jako organu właściwego w sprawie prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu wskazał, iż w żadnym miejscu w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) nie doszło do wskazania, że przedmiot regulacji ustawy, tj. ochrona środowiska, życia i zdrowia ludzi przez zapobieganie powstawania odpadów, nie ma zastosowania do gruntów pokrytych wodą. Wyłączenia stosowania ustawy zostały wymienione w art. 2 ustawy o odpadach i nie znajduje się tam ani wyłączenie przedmiotowe, ani "terenowe", które można by było zastosować do problematycznego przypadku. Podniósł, że art. 2 pkt 7 ustawy o odpadach nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem strony nie mają na chwilę obecną wiedzy, co znajduje się w zatopionych w M. beczkach (według zawiadomienia Pana P. S. część ze znalezionych beczek wydaje dźwięki świadczące o tym, iż są one pełne). W konsekwencji, zdaniem Dyrektora, nie można z góry założyć, że mamy do czynienia z osadami, a tym bardziej, że mamy ewentualnie do czynienia z osadami, które nie są niebezpieczne. Po drugie rzeczone beczki nie są przemieszczane w obrębie wód powierzchniowych, bowiem są zatopione i znajdują się na wskazanym w przybliżeniu miejscu, i nawet jeśli przyjmiemy, że beczki przemieszają się samodzielnie wraz z prądem rzeki (co nie wypełnia ww. definicji), to nie przemieszczają się one w celu związanym z gospodarowaniem wodami lub drogami wodnymi, zarządzaniem wodami lub urządzeniami wodnymi łub ochroną przed powodzią bądź ograniczaniem skutków powodzi i susz, rekultywacją, refulacją, pozyskiwaniem lub uzdatnianiem terenu. Wyjaśnił, iż beczki same z siebie (niezależnie od zawartości) są odpadem i tak powinny być zdaniem traktowane, natomiast ich zatopienie w wodzie może budzić uzasadnione podejrzenie, iż w beczkach tych znajdują się substancje niebezpieczne lub inne substancje stwarzające zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. W ocenie Dyrektora, potwierdzeniem powyższego wywodu i faktu, iż ustawa o odpadach ma zastosowanie do odpadów znajdujących się zarówno na gruncie suchym, jak i na gruncie pokrytym wodami powierzchniowymi, jest chociażby przepis art. 122 ust. 2 ustawy. Skoro zaś w ustawie znajduje się zapis regulujący składowanie (wprowadzający zakaz składowania) odpadów na obszarach pokrytych wodami, to oczywistym jest, że złamanie takiego zakazu również spotka się z konsekwencjami wynikającymi z tejże ustawy.
Podkreślił również, iż ustawa Prawo wodne nie zawiera żadnych szczegółowych zapisów dotyczących gospodarowania odpadami na terenach pokrytych wodami, a wręcz znajdują się w niej przepisy, które do ustawy o odpadach odsyłają (m.in. art. 77, 78, 240). W konsekwencji, zdaniem Dyrektora, oznacza to, iż do gospodarowania odpadami na terenach pokrytych wodami zastosowanie mają przepisy ustawy o odpadach, nie zaś Prawa wodnego.
Dyrektor nie zgodził się również z dokonaną przez Prezydenta interpretacją art. 227 ust. 3 piet 6 Prawa wodnego, gdyż została ona przeprowadzona w oderwaniu od art. 26, art. 26a i nast. ustawy o odpadach, który zobowiązuje do podjęcia działania niezwłocznie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Prezydentem Miasta G. Jest to spór negatywny, przy czym podkreślić należy, że nie dotyczy on określenia organu zobowiązanego do rozpoznania wniosku (sprawy) dotyczącej usunięcia odpadów, ale odnosi się do sprawy dotyczącej usunięcia odpadów w oparciu o art. 26 a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022r., poz. 699, t.j.). Zgodnie z art. 26 a ust. 1 ustawy o odpadach "w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi". Powyższy przepis aby mógł zostać zastosowany wymaga ustalenia, że odpady te wymagają niezwłocznego usunięcia ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Dokumenty dołączone do akt sprawy nie pozwalają na jednoznaczne wysunięcie takiego wniosku. Do akt sprawy dołączono bowiem jedynie informację przesłaną przez P. S., który poinformował, że nurkując zauważył beczki w ilości kilku lub kilkunastu, a niektóre z tych beczek są skorodowane, przy czym "niektóre po ich uderzeniu wydają dźwięk, jakby coś w nich było". W związku z powyższym nie można przyjąć, że w obecnym stanie faktycznym sprawy zastosowanie ma art. 26 a ustawy o odpadach. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 46).
Odnosząc się zaś do wywodów Prezydenta Miasta G. zawartych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwierdzić należy, że ustawa o odpadach nie ogranicza kompetencji organów wymienionych w art. 26 a ust. 2 ustawy o odpadach jedynie do odpadów zalegających na powierzchni ziemia i nie dotyczy odpadów zalegających pod wodą. Art. 2 ustawy o odpadach wymienia w sposób enumeratywny przypadki, w których nie stosuje się tej ustawy. Jedyną regulacją dotyczącą wyłączenia w odniesieniu do wód powierzchniowych jest przepis art 2 ust. 7 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem ustawy o odpadach nie stosuje się do osadów przemieszczanych w obrębie wód powierzchniowych w celu związanym z gospodarowaniem wodami lub drogami wodnymi, zarządzaniem wodami lub urządzeniami wodnymi lub ochroną przed powodzią bądź ograniczaniem skutków powodzi i susz, rekultywacją, refulacją, pozyskiwaniem lub uzdatnianiem terenu, jeżeli osady te nie są niebezpieczne. Przepis ten dotyczy więc jedynie osadów przemieszczanych w obrębie wód powierzchniowych i to tylko w przypadkach i celach ściśle w tym przepisie wymienionym, jeżeli osady te nie są niebezpieczne. Ustawa o odpadach ma zastosowanie także do tych osadów o ile są one niebezpieczne. O tym, że ustawa o odpadach ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do powierzchni ziemi, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie przesądza także treść art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Powołany przepis stanowi, że przez posiadacza nieruchomości rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przepis ten definiując pojęcie posiadacza nieruchomości wprowadza domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie oznacza to, że ustawa o odpadach ma zastosowanie jedynie do odpadów znajdujących się na powierzchni ziemi, gdyż art. 3 ust. 19 ustawy nakłada na posiadacza usunięcie odpadów znajdujących się na nieruchomości. W myśl zaś art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022r. poz. 1360 t.j., dalej k.c.) "w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód".
Zgodnie z art. 211 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021, poz. 2233, t.j.) śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa.
W myśl zaś art. 212 ust. 2 Prawa wodnego Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przepis art. 26 a ustawy o odpadach, o czym była już mowa wyżej, ma zastosowanie jedynie w sytuacji ściśle w tym przepisie określonej. Na obecnym etapie sprawy brak jest ustalenia stanu faktycznego pozwalającego ustalić, że przedmiotem sprawy jest usunięcie odpadów w oparciu o art. 26 a ustawy o odpadach.
Mając na względzie powyższe na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku