Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2021 r. Marszałek Województwa Pomorskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego poprzez wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w związku z pozbyciem się odpadów.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał, że w dniu 17 maja 2021 r. do Departamentu Środowiska i Rolnictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego w Gdańsku wpłynęło pismo [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, Oddział [...], w którym przekazano do wiadomości kierowane do Komisariatu Policji w [...] zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia wykroczenia polegającego na naruszeniu przepisów art. 127 pkt 1 lit. c i e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) zwanej dalej w skrócie u.o.p. oraz art. 171 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779) zwanej dalej w skrócie u.o.o., w wyniku wykonania prac ziemnych na terenie Skarbu Państwa (formalnie w obrębie [...]), tj. na terenie kempingów [...], [...], [...], w miejscowości [...],, gmina [...],.
Z treści ww. zawiadomień oraz załączonej do nich notatki służbowej (wraz z dokumentacją fotograficzną) dotyczącej wizji terenowej na ww. polach kempingowych wynika, że w dniu 14 kwietnia 2021 r. pracownicy [...] Parku Krajobrazowego wraz z pracownikiem Urzędu Morskiego w [...] przeprowadzili oględziny terenu na polach kempingowych: [...][...][...][...] i [...]. W trakcie oględzin stwierdzono szereg naruszeń przepisów dotyczących [...] Parku Krajobrazowego oraz przepisów ochrony środowiska i gospodarowania odpadami polegających m.in. na: nawiezieniu piasku na nasypaną we wcześniejszych latach plażę oraz nasypanie wału z piasku wzdłuż plaży na długości co najmniej 250 m na gruntach w obrębie wód morskich (poza prawną linią brzegową) na terenie Skarbu Państwa, oraz zniszczeniu (zasypaniu) fragmentu trzcinowiska materiałem ziemnym oraz odpadami zielonymi na powierzchni 80 m2 (kemping "[...]"); nawiezieniu piasku na nasypaną we wcześniejszych latach plażę na powierzchni co najmniej 800 m2 na gruntach w obrębie wód morskich (poza prawną linią brzegową) na terenie Skarbu Państwa oraz nasypanie w części środkowej kempingu piasku, żwiru i innego materiału ziemnego na nasyp wykonany w 2019 r. o wymiarach 20 m x 7 m, w obrębie którego został zniszczony fragment szuwaru nadzatokowego oraz 2 inne nasypy o powierzchni 30 m2 i 100 m2 (kemping "[...]"); wykonaniu ogrodzenia, które uniemożliwia swobodny dostęp do linii brzegowej i nawiezieniu piasku na nasypaną we wcześniejszych latach plażę i pozostawieniu worków z piaskiem (kemping "[...]"); wykonaniu umocnienia z kamieni oraz płyt betonowych oraz pozostawieniu worków z piaskiem (kemping "[...]").
W ocenie Marszałka Województwa Pomorskiego wymienione naruszenia mogą stanowić opisane w art. 293 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973) zwanej dalej w skrócie P.o.ś., pozbycie się odpadów nad brzegami zbiorników wodnych oraz pozbycie się odpadów do morskich wód wewnętrznych, za co podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone odpowiednio w wysokości 1,0 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania oraz w wysokości 100-krotnej jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Przywołując treść art. 284 ust. 1 w zw. z art. 285 ust. 2 P.o.ś. wskazano, że w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym, nie przedłożył wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 P.o.ś. - marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.).
Obszar administracyjny województwa określony jest obszarami gmin. W polskim podziale administracyjnym większość morskich wód wewnętrznych nie wchodzi w skład podstawowych jednostek administracyjnych. Obszar części wewnętrznej [...] nie został ujęty w obszarze żadnej z nadmorskich gmin leżących na i a co za tym idzie nie został ujęty w obszarze województwa pomorskiego. Z uwagi na położenie obszaru, na którym doszło do opisanych naruszeń poza granicami województwa pomorskiego (jak też poza granicami pozostałych województw), niemożliwe jest ustalenie właściwości miejscowej zgodnie z art. 277 ust. 1 P.o.ś.
Jednocześnie P.o.ś. nie przewiduje rozwiązań szczególnych w sytuacji braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej marszałka województwa na podstawie ww. przepisu. W związku z powyższym, w celu uniknięcia sytuacji, w której żaden organ nie będzie właściwy w przedmiotowej sprawie, należało zdaniem organu w myśl art. 21 § 2 K.p.a. przyjąć właściwość Marszałka Województwa Mazowieckiego, jako właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o jego oddalenie, ewentualnie o wskazanie Marszałka Województwa Pomorskiego jako organ właściwy w sprawie. Podkreślono, że wszczęcie postępowania opłatowego następuje z urzędu w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że zaistniały podstawy do wszczęcia takiego postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy przede wszystkim do czynienia z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach. Zatem sprawa winna być przede wszystkim rozpatrywana w trybie art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.o.o., który zobowiązuje posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Dopiero w przypadku braku lub właściwego wywiązania się przez podmiot z nałożonych ustawą zobowiązań, marszałek województwa ustala w trybie art. 288 w związku z art. 293 ust. 5 P.o.ś. wysokość opłat w drodze decyzji administracyjnej. Wnioskodawca w żaden sposób nie ustalił i nie wyjaśnił, czy takie postępowanie w trybie art. 26 u.o.o. przez organ właściwy zostało przeprowadzone. Zatem nie wystarczająco ustalił stan faktyczny w sprawie. W przypadku, gdy marszałek województwa nie ma możliwości (brak danych) naliczyć opłaty za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, wojewódzki Inspektor ochrony środowi na podstawie art. 194 u.o.o. wymierza administracyjną karę pieniężną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, zgodnie z którym spór o właściwość (kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Istotą sporu o właściwość (kompetencyjnego) jest zatem sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozstrzygnięcia i rozpatrzenia tej samej sprawy. Istnienie konkretnej, indywidualnej sprawy warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed NSA przez jeden z organów pozostających w sporze.
Niewątpliwie dla ustalenia, że taka sprawa istnieje i jaki jest jej przedmiot konieczne jest sprecyzowanie stanu faktycznego wywołującego spór pomiędzy organami administracji publicznej, który to stan jest zarzewiem rozbieżności między organami. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną oraz wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). A contrario, jeśli nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do przepisów, w oparciu o które należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie sposób mówić o sporze kompetencyjnym. W takim wypadku dwa różne organy administracji publicznej odnoszą się do rzeczywistości dwóch różnych spraw dotyczących tej samej strony. Wówczas mamy do czynienia z sytuacją, w której spór o właściwość ma charakter pozorny, tzn. organy nie pozostają w sporze, gdyż nie występuje rozbieżność stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, ale istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. m.in. postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OW 25/07; postanowienie NSA z 22 marca 2011 r., sygn. akt II OW 98/10; postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 150/11; postanowienie NSA z 7 października 2017 r. sygn. akt II OW 61/17).
Odnosząc przedstawione wyżej uwagi do wniosku Marszałka Województwa Pomorskiego stwierdzić trzeba, iż brak jest podstaw aby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wystąpił spór o właściwość między Marszałkiem Województwa Pomorskiego a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść wniosku, odpowiedzi na ten wniosek, jak również analiza zgromadzonej dokumentacji obejmującej notatkę urzędową z wizji terenowej na polach kempingowych na [...], oraz zawiadomienia o podejrzeniu wykroczenia skierowane do Komisariatu Policji w [...], wskazuje, że nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, które wskazywałoby co jest dokładnie jego przedmiotem. W aktach administracyjnych rozbieżność prezentowanych poglądów dotyczy zatem określenia rodzaju załatwianej sprawy, a więc przedmiotu postępowania, jego istoty. Organ występujący do Sądu stwierdził bowiem, że w sprawie mogą znaleźć zastosowanie przepisy art. 286 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. dotyczące ustalenia i wymierzenia opłaty podwyższonej podmiotowi korzystającemu ze środowiska, z kolei Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, iż przedmiotowa sprawa winna być rozpatrywana w trybie art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o., które obligują posiadacza odpadów do ich niezwłocznego usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Odmienne stanowiska organów związane są więc z jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Podkreślić jednak należy, że wątpliwości co do zakresu przedmiotu sprawy nie mogą być usunięte w ramach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ustalenie powyższych okoliczności należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. nie może wyręczać organów administracji publicznej w tym zakresie. W sytuacji, gdy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego sprawy, a tym samym możliwości ustalenia w oparciu o jaki przepis prawa należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Powyższe uniemożliwia zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie.
Stąd złożony w sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość należało uznać jako przedwczesny i jako taki podlegał oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a.