Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej: Dyrektor RZGW) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Burmistrzem K. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że K.K. występował do Burmistrza z prośbą o podjęcie działań dotyczących nawożenia ziemi i gruzu na działce nr [...] w N.C. W dniu [...] stycznia 2016 r. do Dyrektora RZGW w G. wpłynął wniosek Burmistrza K. o zajęcie stanowiska i podjęcie ewentualnych działań. Następnie doszło do obszernej wymiany korespondencji pomiędzy zgłaszającym zagadnienie a innymi organami, w tym organami pozostającymi w przedmiotowym sporze, w trakcie której Dyrektor RZGW konsekwentnie wskazywał, że nie jest właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, bowiem nieruchomość nie leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Pomimo tego Burmistrz w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] przekazał mu sprawę powołując się na art. 88o i art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Jednakże, zdaniem wnioskodawcy, przekazane to jest wadliwe, bowiem działka nie leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zatem wydanie decyzji przez Dyrektora RZGW byłoby obarczone wadą nieważności. W jego ocenie, w sprawie ma zastosowanie art. 29 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym właściwym jest Burmistrz K. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego (po przekazaniu sprawy postanowieniem WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie II SO/Op 5/17), Burmistrz K. wskazał, że w trakcie prowadzonej z Dyrektorem RZGW korespondencji w sprawie organ przeciwny podtrzymywał stanowisko o tym, że działka nie leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Tymczasem w decyzji z dnia [...] marca 2017 r., zawierającej wydane na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne zwolnienie od zakazu wykonywania robót budowlanych oraz czynności, obejmujących wykonanie wylotu do rzeki T. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla przedsięwzięcia pn: "[...]" – Dyrektor RZGW stwierdził, że sporny teren leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (załączył kserokopię decyzji).
Burmistrz K. w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. udzielił także odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wnosząc jednocześnie o wskazanie Dyrektora RZGW w G. jak właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej gromadzenia ziemi na działce nr [...] w miejscowości N.C. w sąsiedztwie rzeki T. Burmistrz wskazał, że stanowisko organu przeciwnego, jakoby działka nie była położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jest błędne. Z wypisu ze zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wynika, że działka leży w granicach wyznaczonych na rysunku "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" – obszar o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 1% - raz na 100 lat (art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne). Obszar ten został wyznaczony na podstawie map zagrożenia powodziowego opracowanych przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej i opublikowanych w dniu 22 grudnia 2013 r. na Hydroportalu tego organu.
W piśmie zaś z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor RZGW zaakceptował te mapy. Oznacza to, że do działki mają zastosowanie przepisy art. 88o i art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, które są przepisami lex specialis wobec wskazywanego przez wnioskodawcę sporu przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Burmistrza, jeśli na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dokonano zmiany ukształtowania terenu bez posiadania stosownej decyzji zezwalającej na ich przeprowadzenie, właściwym organem do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią jest Dyrektor RZGW.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, zgodnie z którym spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Istotą sporu o właściwość jest zatem sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozstrzygnięcia i rozpatrzenia tej samej sprawy. A zatem istnienie konkretnej, indywidualnej sprawy warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed NSA przez jeden z organów pozostających w sporze.
Dla ustalenia, że taka sprawa istnieje i jaki jest jej przedmiot konieczne jest sprecyzowanie stanu faktycznego wywołującego spór pomiędzy organami administracji publicznej, który to stan jest zarzewiem rozbieżności między organami. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, oraz wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). A contrario, jeśli nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do przepisów, w oparciu o które należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie sposób mówić o sporze o właściwość. W takim bowiem wypadku dwa różne organy administracji publicznej odnoszą się do rzeczywistości dwóch różnych spraw dotyczących tej samej strony. Wówczas mamy do czynienia z sytuacją, w której spór o właściwość ma charakter pozorny, tzn. organy nie pozostają w sporze o właściwość, gdyż nie występuje rozbieżność stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, ale istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (vide np. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 205 r., II OW 21/15 oraz z dnia 1 marca 2012 r., II OW 169/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując dotychczasową treść rozważań wskazać należy, że sytuacja, w której nie poczyniono ustaleń faktycznych bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Przedmiotem sporu o właściwość nie może być bowiem ustalenie rodzaju sprawy, którą należy rozpoznać i rozstrzygnąć w postępowaniu, przed jednym z organów administracji publicznej pozostających w sporze.
Zdaniem składu orzekającego, z powyżej opisanym przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Lektura wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, odpowiedzi na ten wniosek jak też analiza treści obszernej, trwającej ponad rok korespondencji między Burmistrzem K. a Dyrektorem RZGW w G. wskazuje, że rozbieżność prezentowanych poglądów dotyczy rodzaju załatwianej sprawy. Zdaniem Dyrektora RZGW, teren działki nr [...] nie jest ujęty na mapie zagrożenia powodziowego jako teren szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne i na poparcie tej tezy organ przedłożył m.in. pismo Kierownika Wydziału Zarządzania Przeciwpowodziowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. wraz z załącznikiem w postaci fragmentu mapy z zaznaczoną granicą działki nr [...] oraz granicą obszaru szczególnego zagrożenia powodzią rzeki T. (k. 29-31). Z wymienionego pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r. wynika, że Burmistrz K. myli się w ocenie mapy zagrożenia powodziowego zaliczając teren działki do obszaru o szczególnym zagrożeniu powodzią.
Oceniając powyższe Dyrektor RZGW konkluduje, że rozstrzygnięcie w sprawie powinno nastąpić na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne (nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku dokonania zmiany stanu wody na gruncie). Natomiast Burmistrz K. zaprzecza tym stwierdzeniom wyjaśniając, że stanowisko Dyrektora RZGW jest niekonsekwentne, bowiem w przedmiotowej sprawie sytuuje on działkę poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, natomiast w międzyczasie wydaje decyzje zwierające informacje, że obszar ten jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią (powołał decyzję z dnia [...] marca 2017 r. zezwalającą na zwolnienie od zakazu wykonywania robót budowlanych oraz czynności, obejmujących wykonanie wylotu do rzeki T. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla przedsięwzięcia pn: "[...]"). Tym samym, jak podsumowuje Burmistrz, w sprawie powinno dojść do wydania przez Dyrektora RZGW decyzji na podstawie art. 88o w związku z art. 88l ustawy Prawo wodne.
Reasumując, odrębność podstaw materialnoprawnych przesądza, że nie wystąpił spór kompetencyjny. Organy obowiązane są ustalić rodzaj sprawy objętej żądaniem przez ustalenie podstawy materialnoprawnej jego załatwienia, przesądzając o właściwości organu administracji publicznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.