Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 grudnia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach wniósł o wskazanie Starosty Pińczowskiego jako organu właściwego do podjęcia, w trybie art. 26a ust. 1-5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), działań polegających na niezwłocznym usunięciu odpadów (ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska) z nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i zagospodarowaniu tych odpadów.
W uzasadnieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach wyjaśnił, że Starosta Pińczowski przekazał mu wniosek prokuratora Prokuratury Rejonowej w Pińczowie dotyczący wszczęcia postępowania w trybie art. 26a ust. 1-5 ustawy o odpadach. Wniosek dotyczy niezwłocznego usunięcia odpadów w postaci 240 pojemników typu mauzer, 150 beczek o poj. 200 litrów oraz 100 pojemników o pojemności 25-300 litrów i zagospodarowaniu tych odpadów. Z wniosku prokuratora wynika, że sposób składowania odpadów, a także charakter odpadów może powodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Starosta Pińczowski wskazał, że właściwy w sprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach z uwagi na art. 26a ust. 12 pkt 3 ustawy o odpadach, który wyłącza zastosowanie art. 26a ust. 1-11 ustawy o odpadach, w związku z mającym zastosowanie w tej sprawie art. 16 pkt 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2020 r., poz. 2187 ze zm. – dalej: ustawa szkodowa).
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach wyjaśnił, że przedmiotowe nieruchomości były użytkowane przez A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka). Na terenie tym składowane są odpady niebezpieczne w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Decyzją z 19 września 2017 r. Starosta Pińczowski udzielił spółce zezwolenia na zbieranie odpadów na wskazanych nieruchomościach. Według tej decyzji magazynowanie odpadów odbywać się miało w warunkach uniemożliwiających negatywne oddziaływanie na środowisko i zdrowie ludzi. Decyzją z 21 sierpnia 2018 r. Starosta Pińczowski cofnął bez odszkodowania wyżej wymienione zezwolenie i jednocześnie zobowiązał spółkę do usunięcia odpadów. Spółka nie wykonała tego obowiązku. Prokurator przeprowadził śledztwo, w toku którego dopuszczono dowód z opinii biegłych z zakresu ochrony środowiska.
W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, przedmiotem żądania prokuratora jest podjęcie działań w trybie art. 26a ustawy o odpadach. W tej sprawie zarówno decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów, jak i decyzję cofającą to zezwolenie, wydał Starosta Pińczowski. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach zastosowania w tej sprawie nie ma natomiast art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej. Pod pojęciem działań zapobiegawczych i naprawczych nie mieszczą się działania wynikające z innych ustaw, w tym usunięcie odpadów z danego terenu w trybie ustawy o odpadach. Ustawa szkodowa nie zastępuje swoimi regulacjami innych ustaw, w tym ustawy o odpadach. Tym samym organ ochrony środowiska w trybie ustawy szkodowej nie ma żadnych podstaw prawnych do podjęcia działań w zakresie usunięcia odpadów
W odpowiedzi na wniosek Starosta Pińczowski wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego wymaga przede wszystkim analizy stanu faktycznego, jak i stanu prawnego oraz wzajemnej relacji między przepisami ustawy o odpadach oraz ustawy szkodowej. Nie ulega wątpliwości, że wniosek prokuratora Prokuratury Rejonowej w Pińczowie dotyczył wszczęcia postępowania w trybie art. 26a ust. 1-5 ustawy o odpadach. Nie jest również sporne, że decyzją z 19 września 2017 r. Starosta Pińczowski udzielił spółce zezwolenia na zbieranie odpadów na wskazanych nieruchomościach, a następnie decyzją z 21 sierpnia 2018 r. Starosta Pińczowski cofnął bez odszkodowania wyżej wymienione zezwolenie i jednocześnie zobowiązał spółkę do usunięcia odpadów. Spółka nie wykonała tego obowiązku. Stosownie do art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, spółka jako posiadacz odpadów, była zobowiązana do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji cofającej zezwolenie.
Treść tego przepisu jest zatem spójna z obowiązkami wynikającymi z przepisów ustawy szkodowej, która w pierwszej kolejności zakłada, że podmiot korzystający ze środowiska samodzielnie podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze (art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej). Prowadzenie tego rodzaju działań przez właściwy organ (którym na gruncie ustawy szkodowej jest co do zasady regionalny dyrektor ochrony środowiska – art. 7 ust.
1) jest możliwe tylko w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego lub egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 16 pkt 1 ustawy szkodowej) oraz jeżeli z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, konieczne jest niezwłoczne podjęcie tych działań (art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej).
Przepisy ustawy szkodowej przewidują również możliwość złożenia do właściwego organu zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej). Zgłoszenie to ma ściśle określone warunki formalne i między innymi powinno, w miarę możliwości, zawierać dokumentację potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku i wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska, a w przypadku zgłoszenia dotyczącego szkody w powierzchni ziemi - nazwy substancji powodujących ryzyko oraz wyniki badań zanieczyszczenia gleby i ziemi tymi substancjami, wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Wynika to z art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej.
Zgłoszenie to podlega ocenie właściwego organu, który uznając zgłoszenie za uzasadnione, a więc mieszczące się w granicach przedmiotowych i podmiotowych stosowania ustawy szkodowej, może albo wszcząć postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy (nałożenie obowiązku podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych na podmiot korzystający ze środowiska), albo w przypadkach, o których mowa w art. 16 ustawy szkodowej, podjąć działania zapobiegawcze lub naprawcze. Stosownie natomiast do art. 24a ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska zawiesza postępowanie wszczęte na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej do czasu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Zawieszenie postępowania, o którym stanowi art. 24a ust. 1 ustawy szkodowej dotyczy nie tylko postępowania w sprawie nałożenia obowiązku podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych przez podmiot korzystający ze środowiska (art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej), ale również postępowania, w ramach którego właściwy organ podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze.
Wynika to z tego, że podjęcie działań zapobiegawczych lub naprawczych również wymaga prowadzenia określonego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, w ramach którego wydawana jest między innymi decyzja z art. 17 ust. 2, a w przypadku szkody w powierzchni ziemi również art. 17 ust. 2a ustawy szkodowej.
W tak zakreślonych ramach prawnych należy więc stwierdzić, że co do zasady prowadzenie działań zapobiegawczych lub naprawczych na gruncie ustawy szkodowej, może nastąpić dopiero po usunięciu odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, ponieważ dopiero usunięcie tych odpadów może pozwolić na jednoznaczne stwierdzenie czy doszło do szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej oraz w konsekwencji może pozwolić na podjęcia działań naprawczych. W tej sytuacji należy odpowiedzieć na pytanie o ratio legis wyłączenia z art. 26a ust. 12 pkt 3 ustawy szkodowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłączenie to ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których właściwy organ ochrony środowiska otrzymał zgłoszenie w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, które pozwoliło w sposób jednoznaczny stwierdzić, że doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku oraz organ ten podjął działania zapobiegawcze lub naprawcze w trybie art. 24 ust. 5 w związku z art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej. Zwrot normatywny "zastosowanie ma" z art. 26a ust. 12 pkt 3 ustawy o odpadach należy zatem rozumieć jako prowadzenie określonych działań naprawczych przez organ ochrony środowiska już w dacie, w której organ właściwy w rozumieniu art. 26a ust. 2 ustawy o odpadach otrzymuje zawiadomienie lub ustala z urzędu, że konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. W tym znaczeniu normy z art. 26a ust. 12 pkt 3 ustawy o odpadach oraz z art. 24a ust. 1 ustawy szkodowej są normami kolizyjnymi uniemożliwiającymi jednoczesne prowadzenie działań przez organ ochrony środowiska na podstawie przepisów ustawy szkodowej oraz właściwy organ w rozumieniu art. 26a ust. 2 ustawy o odpadach.
W tej sprawie oznacza to, że organem właściwym jest Starosta Pińczowski, jako organ właściwy do wydania i cofnięcia zezwolenia w przedmiocie gospodarki odpadami (w tym przypadków zezwolenia na zbieranie odpadów), co wynika z art. 26a ust. 2 ustawy o odpadach. To do Starosty Pińczowskiego wpłynęło bowiem zawiadomienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w Pińczowie dotyczące wszczęcia postępowania, w którym jednoznacznie powołano się na tryb z art. 26a ust. 1-5 ustawy o odpadach. Brak jest natomiast w tej sprawie zgłoszenia, o którym stanowi art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, jak i danych wystarczających do jednoznacznego stwierdzenia, że doszło do szkody w środowisku przez zanieczyszczenie powierzchni ziemi. To zatem na Staroście Pińczowskim ciąży obowiązek podjęcia stosowanych działań na podstawie art. 26a ust. 1-5 ustawy o odpadach, co nie wyklucza, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach będzie miał obowiązek podjęcia działań naprawczych w trybie przepisów ustawy szkodowej po usunięciu przedmiotowych odpadów. Tej ostatniej kwestii nie można jednak w żaden sposób przesądzić na obecnym etapie postępowania.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest natomiast kwestia braku środków finansowych po stronie Starosty Pińczowskiego, które mają pozwolić na zagospodarowanie odpadów. Spór kompetencyjny (jak i spór o właściwość) jest sporem o charakterze prawnym i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny, czy dany organ dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.