Postanowienie NSA z 18 maja 2023 r., III OW 243/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy N. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy N. a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wyegzekwowania wykonania przez posiadacza odpadów obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania oraz usunięcia negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

sędzia NSA Mirosław Wincenciak przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Teresa Zyglewska przewodniczący
sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński przewodniczący

Uzasadnienie

Pismem z dnia 17 listopada 2022 r. Wójt Gminy N. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wyegzekwowania wykonania przez posiadacza odpadów obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania oraz usunięcia negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek tutejszemu Sądowi. We wniosku podano, że Wójt powziął informację o zwożeniu odpadów na działkę nr [...], obręb [...], Gmina N., o czym poinformował Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], Komendę Powiatową Policji w [...], Starostwo Powiatowe w [...] oraz Marszałka Województwa [...], z prośbą o podjęcie działań, które są w kompetencji owych organów. WIOŚ w [...] przeprowadził kontrolę w/w nieruchomości. Ponadto Wójt zauważył, że w odniesieniu do wspomnianej działki Starosta Powiatu Nowomiejskiego w 2015 r. wydał dwa zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów Spółkom: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wójt, powołując się na stanowiska Starosty i Marszałka, stwierdził, że w/w zezwolenia wygasły z mocy prawa wobec niezłożenia nowych wniosków o zmianę owych decyzji – co wynika z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592, dalej w skrócie "u.z.u.o."). Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. Wójt zawiadomił Spółkę [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej tej Spółce usunięcie odpadów z w/w działki. Jednakże, uznając że nie jest właściwy w sprawie, decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do załatwienia Staroście Powiatu [...]. Starosta Powiatu [...] również uznał się za organ niewłaściwy, bowiem zauważył, że nie byłby właściwy do orzekania w odniesieniu do odpadów złożonych na tej działce po dacie wygaśnięcia w/w zezwoleń. W związku z powyższym, Wójt wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą. SKO w [...] w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. poinformowało, że nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu, a podmiotem właściwym jest sąd administracyjny. Powołanym wyżej postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SO/Ol 18/22 WSA w Olsztynie przekazał wniosek Wójta tutejszemu Sądowi.

Marszałek Województwa [...] w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 20 lutego 2023 r. wniósł o wskazanie Wójta Gminy N. jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Zauważył, że w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy na w/w działce deponowane były odpady, które nie były objęte zezwoleniami w zakresie gospodarowania odpadami udzielonymi Spółkom [...] i [...], a zatem zastosowanie w sprawie ma przepis art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej w skrócie "u.o.").

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie wymaga na wstępie pewnego uporządkowania stanu prawnego w odniesieniu do okoliczności, w których nastąpiło wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Z art. 47 ust. 8 w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 u.o. wynika, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 u.z.u.o., jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 2 u.z.u.o., w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.z.u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa. Wygaśnięcie decyzji następuje w takim przypadku z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja, a więc brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 u.o. i który jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ.

Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o., marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.

Podkreślenia wymaga, mając na uwadze brzmienie art. 15 ust. 1 u.z.u.o., że ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w sprawach dotyczących zezwoleń", a nie "w sprawach dotyczących wydania zezwoleń", co potwierdza, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o. nie sprowadza się wyłącznie do wydawania zezwoleń, ale również do spraw dotyczących tych zezwoleń – zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji, a także do wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu egzekucję obowiązków, o których stanowi art. 47 ust. 5 u.o. W przypadku ustalania właściwości dla spraw związanych z decyzjami wydanymi na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, które to sprawy wymagają podejmowania dalszych działań w oparciu o obowiązujący stan prawny, kluczowe znaczenie ma stan faktyczny sprawy, gdyż pozwala on ustalić ilość zmagazynowanych odpadów, a to właśnie ilość odpadów stanowi o tym, który organ jest właściwy do podjęcia działań wobec posiadacza odpadów, a jeżeli zajdzie taka konieczność – również do egzekucji określonych obowiązków (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 29 marca 2022 r., sygn. akt III OW 91/21; 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 92/21; 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 183/21; 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 185/21; 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 189/21).

W rozpoznawanej sprawie, według zezwoleń wydanych w 2015 r. przez Starostę, maksymalna masa wszystkich rodzajów magazynowanych odpadów w okresie roku przekracza 3000 Mg. Zatem w obecnym stanie prawnym organem właściwym byłby Marszałek Województwa [...].

W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych, należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia wszystkich odpadów znajdujących się na nieruchomości – w trybie art. 47 ust. 5 u.o.

Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej w skrócie "u.p.e.a.", dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Mając na uwadze brzmienie art. 47 ust. 5 u.o., niewątpliwie organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku usunięcia odpadów jest marszałek województwa, z uwagi na fakt, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ma ten organ, który bezpośrednio kreuje obowiązek. W obecnym stanie prawnym organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa [...], co wynika z aktualnego brzmienia art. 47 ust. 5 w związku z art. 47 ust. 8 oraz w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.