Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (zwany dalej RDOŚ) w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania Z. sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów na działce o nr ewid. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu Marszałek wskazał, że Spółka pismem z [...] listopada 2019 r. zwróciła się do RDOŚ o:
- 1. podjęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów zawieszonego pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...];
- 2. wygaszenie ww. postępowania;
- 3. wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów zgodnie z załączonym wnioskiem.
RDOŚ uznał właściwość marszałka województwa w przedmiotowej sprawie, w zakresie punktu 3, powołując się na przepis art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), dalej "p.o.ś.".
Marszałek wskazał, iż przedsięwzięcie, o którym mowa we wniosku, zlokalizowane jest na terenie zamkniętym ustalonym decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Ml poz.
38) oraz że na terenie tym eksploatowana będzie instalacja do przetwarzania odpadów, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839). Wyjaśnił, iż w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy p.o.ś., organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Zdaniem wnioskodawcy zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdzie art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach dla określenia właściwości organu, co wynika z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach. Organ stwierdził, iż podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia NSA o sygn. II OW 14/16, gdzie wskazano, że "Brak jest zatem podstaw do dokonania rozszerzającej wykładni art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne zastosowanie wykładni rozszerzającej do normy o charakterze wyjątkowym, jaką niewątpliwie jest cytowany przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Ponadto mogłoby to powodować stworzenie normy kompetencyjnej, na mocy której marszałek województwa byłby właściwy w sprawach, których załatwienia ustawodawca mu nie powierzył."
Podkreślił, iż Spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a nie wyłącznie o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zaś postępowanie o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz postępowanie o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów są odrębnymi postępowaniami regulowanymi przez inne akty prawne. Właściwość organu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów reguluje ustawa p.o.ś., natomiast w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów reguluje ustawa o odpadach.
W konsekwencji, zdaniem Marszałka, art. 378 ust. 2 p.o.ś. nie znajduje zastosowania, bowiem zastosowanie znajdzie art. 45 ust. 7 w zw. z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, tj. organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie będzie organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie. Skoro natomiast działalność prowadzona będzie na terenie zamkniętym decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] września 2020 r., to organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie, a tym samym pozwolenia na wytwarzanie uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie będzie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Zauważył również, iż nie ma znaczenia fakt, iż teren zamknięty jest decyzją Ministra Infrastruktury, a nie decyzją Ministra Obrony Narodowej, ponieważ art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach nie przewiduje zastrzeżenia takiego jak w art. 378 ust. 2 p.o.ś.
W odpowiedzi na wniosek RDOŚ wniósł o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...], jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek Spółki wpłynął, do RDOŚ [...] listopada 2019 r., czyli po zmianach, które wprowadził art. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 171) - zmieniający uprzednią treść art. 378 ust. 2 p.o.ś. wskazującą, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych na obecnie obowiązujące kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska - jako organu właściwego wyłącznie w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych jedynie przez Ministra Obrony Narodowej.
Wyjaśnił, iż nie jest organem właściwym do zajęcia stanowiska w sprawie zarówno samego pozwolenia na wytwarzanie odpadów czy zezwolenia na przetwarzanie odpadów jak i decyzji "łącznych" prowadzonych na terenach zamkniętych ustanowionych przez innych ministrów i kierowników urzędów centralnych niż Minister Obrony Narodowej.
Podniósł, że regulacja art. 378 ust. 2 p.o.ś. ma charakter regulacji szczególnej względem regulacji przewidzianej w art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach i tym samym przesądza o właściwości Marszałka Województwa Mazowieckiego w tej sprawie, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. RDOŚ jest, bowiem organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jak i pozwolenia na wytwarzanie uwzględniające odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów wyłączenie na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej, co wynika z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach w związku z art. 378 ust.
- 2. Jednocześnie zauważył, że stanowisko takie podzielił NSA w postanowieniu z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 48/20.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Istota sporu sprowadza się w tej sprawie do oceny wzajemnej relacji przepisów ustawy p.o.ś i ustawy o odpadach, w sytuacji, w której dany podmiot występuje o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Pozwolenie na wytwarzanie odpadów zostało uregulowane na gruncie ustawy p.o.ś. i jest jednym z pozwoleń na eksploatację instalacji, o którym stanowi art. 180 pkt 3 p.o.ś. Tego rodzaju pozwolenia wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska (art. 183 § 1 p.o.ś.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 183 p.o.ś., jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2 p.o.ś., który stanowi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej.
Przepis art. 378 ust. 2 p.o.ś. w tym brzmieniu wszedł w życie 24 września 2019 r. na podstawie art. 3 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712). W poprzednim stanie prawnym dotyczącym spraw rozpoznawanych na podstawie przepisów p.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska był właściwy w sprawach wszystkich przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, niezależnie od tego, który z właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych ustalił dany teren jako teren zamknięty.
W tej sprawie jednak spór sprowadza się do oceny, który organ jest właściwy w sprawie wniosku spółki, w którym wystąpiła ona nie o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, ale na pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Chodzi tu zatem o decyzję uregulowaną w art. 45 ust. 4-8 ustawy o odpadach. Wytwórca odpadów, który prowadzi zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, może być zwolniony z obowiązku uzyskania odrębnego zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów (art. 45 ust. 4 ustawy o odpadach). W takiej sytuacji wytwórca odpadów jest zobowiązany uwzględnić we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów lub wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym dołączyć wymagane załączniki (art. 45 ust. 5 ustawy o odpadach).
Wydając tego rodzaju pozwolenie, właściwy organ uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach). Właściwość organów do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów została natomiast uregulowana w art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o odpadach. Norma z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, podobnie jak art. 378 ust. 2 p.o.ś., stanowi, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zasadnicza różnica między art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, a art. 378 ust. 2 p.o.ś. sprowadza się jednak do braku wskazania w pierwszym z tych przepisów terenów zamkniętych wyłącznie ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej.
Oznacza to, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych, niezależnie od organu, który tego rodzaju teren ustalił w stosownej, przewidzianej do tego formie prawnej. Jeżeli zatem wniosek spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jest rozstrzygany w trybie przepisów ustawy o odpadach, to również kwestia ustalenia właściwości organu musi być rozpatrywana na gruncie przepisów ustawy o odpadach, ponieważ wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach. Właściwość organu w tego rodzaju sprawie jest zatem ustalana na podstawie art. 45 ust. 7 w związku z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, a nie na podstawie art. 378 ust. 2 p.o.ś.
Oznacza to, że w tej sprawie wykluczyć należy dopuszczalność zastosowania reguły kolizyjnej lex posterior derogat legi priori w przypadku art. 378 ust. 2 p.o.ś. i art. 45 ust. 7 w związku z art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r. sygn. akt II OW 100/20, LEX nr 3104229). W tej sprawie oznacza to, że organem właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku jest właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a więc Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...].
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.