Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 lutego 2016 r. Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Będzińskiego jako organu właściwego w sprawie wydania dla A. z siedzibą w B. (dalej jako "spółka") pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów.
W uzasadnieniu Marszałek Województwa Śląskiego wskazał, że Starosta Będziński przekazał opisany wyżej wniosek spółki wyjaśniając, że zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) w brzmieniu nadanym art. 45 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045), w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć́, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć́ wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Marszałek Województwa Śląskiego stwierdził, że jak wynika z wniosku spółki, proces przetwarzania odpadów ma polegać na kruszeniu odpadów innych niż niebezpieczne w kruszarce kontenerowej. Przedsięwzięcie to w zakresie przetwarzania odpadów nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.), lecz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których organem właściwym jest starosta, a nie marszałek województwa. Marszałek Województwa Śląskiego nie podzielił poglądu Starosty Będzińskiego, że skoro spółka na tym samym terenie prowadzi również stację demontażu pojazdów (przedsięwzięcie to jest zaliczane do przedsięwzięć́ mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), to uzasadnia to właściwość Marszałka Województwa Śląskiego do wydania przedmiotowego zezwolenia.
Marszałek Województwa Śląskiego podkreślił, że przedsięwzięcie polegające na kruszeniu odpadów innych niż niebezpieczne w kruszarce kontenerowej nie jest powiązane w żaden sposób ze stacją demontażu pojazdów, a spółka nie odniosła się w swoim wniosku do jakichkolwiek działań w ramach posiadanej stacji demontażu odpadów. Ponadto Marszałek Województwa Śląskiego wskazał, że spółka składając wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów zastosowała art. 45 ust. 5 ustawy o odpadach, ujmując we wniosku wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz wymagania dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Ustawodawca, przewidując sytuację, w której posiadacz odpadów zarówno wytwarza, zbiera i przetwarza odpady, wskazał w art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach, który właściwy organ wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w taki sposób, żeby działania takie zostały ujęte w jednej decyzji administracyjnej.
W celu ustalenia właściwości organu ustawodawca wskazał jednoznacznie w art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach, że właściwym organem do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego, oznacza to, że gdyby wniosek dotyczył samego przetwarzania odpadów polegającego na kruszeniu odpadów innych niż niebezpieczne w kruszarce kontenerowej, to właściwym w tej sprawie byłby starosta, ponieważ to przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć́ mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zdaniem Marszałka Województwa Śląskiego, Starosta Będziński błędnie powiązał art. 45 ust. 7 i art. 41 ust. 3 i 6 ustawy o odpadach.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce przetwarzania odpadów. Przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy sytuacji, w których wnioskodawca w tym samym miejscu zamierza realizować́ przedsięwzięcia, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, polegające na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów. W takim przypadku, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Marszałek Województwa Śląskiego wskazał, że powyższe przepisy regulują kwestię postępowania w przypadku wydawania przez organ zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów. Wniosek spółki dotyczy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów i właściwość organu w takim wypadku wynika z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach.
Ponadto Marszałek Województwa Śląskiego wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, do postępowań prowadzonych na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 45, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego oznacza to, że stan prawny w zakresie przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.
Właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowania w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym może być marszałek województwa. Dotyczy to między innymi zezwoleń dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy). Przepisy te znajdują zastosowanie również w odniesieniu do pozwoleń na wytwarzanie odpadów, co wynika wprost z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek spółki dotyczył wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco wpływać na środowisko.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu ma więc określenie skutków prowadzenia przez spółkę na tym samym terenie działalności obejmującej stację demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz działalności, w której proces przetwarzania odpadów ma polegać na kruszeniu odpadów innych niż niebezpieczne w kruszarce kontenerowej. Stację demontażu pojazdów kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już spór o właściwość między Marszałkiem Województwa Śląskiego, a Starostą Będzińskim, jaki powstał na gruncie wniosku spółki z 14 kwietnia 2014 r., która wówczas również wnosiła o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięcia polegającego na kruszeniu odpadów innych niż niebezpiecznych w kruszarce kontenerowej. Spór między organami dotyczył przesłanek zastosowania art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. W postanowieniu z 3 lutego 2015 r. w sprawie II OW 194/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Będzińskiego jako organ właściwy w sprawie. Wyrażone tam stanowisko zachowuje swoją aktualność, pomimo zmiany brzmienia art. 41 ust. 6 cyt. ustawy, co nastąpiło na mocy art. 45 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. W obecnym brzmieniu, zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Natomiast przed zmianą, zgodnie z tym przepisem w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 3, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Zmiana przepisu art. 41 ust. 6 sprowadza się do doprecyzowania jego brzmienia i nie wyklucza konieczności oceny, czy przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.
Stosownie do treści art. 3 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W niniejszym przypadku nie mamy jednak do czynienia z przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wniosek spółki dotyczył przedsięwzięcia niepowiązanego w żaden sposób (poza miejscem prowadzenia działalności) ze stacją demontażu pojazdów.
Planowane przedsięwzięcie należy więc traktować jako instalację mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co powoduje, że art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach, nie znajdzie zastosowania.
W niniejszej sprawie zastosowania nie znajdzie także art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Przepis ten dotyczy bowiem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów przez wyraźne odesłanie do art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, który określa właściwość organów dla zezwoleń wskazanych w art. 41 ust. 1, a więc właśnie zezwoleń na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, wniosek dotyczył pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, a więc pozwolenia, o którym stanowi art. 45 ust. 4-8 ustawy o odpadach. Z treści cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca odróżnia pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Jak już wyżej wskazano, zastosowanie w takim przypadku art. 41 ust. 3 dla określenia właściwości organu wynika z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach, zgodnie z którym pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Brak jest zatem podstaw do dokonania rozszerzającej wykładni art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne zastosowanie wykładni rozszerzającej do normy o charakterze wyjątkowym, jaką niewątpliwie jest cytowany przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach. Ponadto mogłoby to powodować stworzenie normy kompetencyjnej, na mocy której marszałek województwa byłby właściwy w sprawach, których załatwienia ustawodawca mu nie powierzył.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.