Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2020 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu pomiędzy nim a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku G. M. (M.) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Punkt Skupu Surowców Wtórnych [...] w [...] przy ul. [...], dotyczącego zbierania odpadów w [...] przy ul. [...] oraz wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa [...] wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca będzie prowadził działalność zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, stanowiących frakcje żelaza, stali, papieru, makulatury oraz tworzyw sztucznych, których łączna masa magazynowanych odpadów w okresie roku nie przekracza 3000Mg. A zatem w przypadku, gdy na terenie gdzie prowadzona jest instalacja mająca status przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Stacja Demontażu Pojazdów), tymczasowo będą magazynowane odpady (inne niż niebezpieczne) a następnie przekazywane uprawnionym podmiotom - nie można wyciągać wniosku, że działalność w zakresie zbierania odpadów jest związana z instalacją. Są to dwie różne działalności, a nadto oba przedsięwzięcia nie są ze sobą powiązane technologicznie.
Nie sposób zatem uznać, jak tego chce Starosta [...], że wobec treści art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 797) – dalej: "ustawa o odpadach", zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa, w stanie faktycznym niniejszej sprawy organem właściwym do wydania zezwolenia jest Marszałek Województwa [...].
Ponadto przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach należy rozpatrywać łącznie z przepisem art. 41 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Starosta [...]. W odpowiedzi na wniosek organ ten wskazał m.in., że przekazując wniosek Marszałkowi kierował się tym, że oprócz zbierania odpadów prowadzona jest również na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1610 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o recyklingu pojazdów" stacja demontażu pojazdów mechanicznych. Powyższe przedsięwzięcie zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) – dalej "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", zostało zakwalifikowane do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 42 ww. rozporządzenia), a G. M. - właściciel firmy wystąpił do Marszałka Województwa [...] o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które uwzględnia przetwarzanie odpadów w [...] przy ul. [...].
Biorąc pod uwagę powyższe Starosta przyjął, że w tym samym miejscu prowadzone jest co najmniej jedno przedsięwzięcie wymienione w art. 41 ust. 3 pkt 1a ustawy o odpadach i dlatego organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów (mimo, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Mg) jest Marszałek Województwa [...].
Starosta przekazując przedmiotową sprawę Marszałkowi Województwa [...] wziął zatem również pod rozwagę to, że wydając zezwolenie na zbieranie odpadów w razie kontroli realizacji warunków wydanego zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.), której zakres obejmuje m. in. sposób dalszego gospodarowania odpadami, w tym miejsc magazynowania, rodzaj zbieranych odpadów, prowadzenie ewidencji miałby problem z wyodrębnieniem odpadów powstałych w wyniku zbierania i odpadów wytwarzanych w stacji demontażu. Równocześnie podczas kontroli niemożliwe byłoby ustalenie, które odpady pochodzą z którego procesu. Podczas gdy w wyniku demontażu pojazdów wytwarzane są odpady m. in. akumulatory, tworzywa sztuczne i guma, mieszanina metali, żelazo i stal, ołów, cyna, miedź, brąz, mosiądz, metale żelazne, metale nieżelazne oraz tekstylia, które również wymienione są we wniosku na zbieranie.
Zatem w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Zaliczenie stacji demontażu pojazdów mechanicznych do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko i powiązanego z nim technologicznie przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów jako jednego przedsięwzięcia o takim charakterze pozwala na przyjęcie, że samo zbieranie i/lub przetwarzanie odpadów także zalicza się przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko.
Wobec tego uznać należy, że zbieranie i przetwarzanie odpadów w sposób wskazany we wniosku jest przedsięwzięciem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, a to wskazuje na właściwość Marszałka Województwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym – art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy.
W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Marszałek Województwa [...], jak i Starosta [...] uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku G. M. (M.) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Punkt Skupu Surowców Wtórnych [...] w [...] przy ul. [...], dotyczącego zbierania odpadów w [...] przy ul. [...].
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenia przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2 tego artykułu). Organy właściwe wskazane są w ust. 3 i 4 art. 41 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (ust. 3 pkt 2), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa (ust. 3 pkt 1 lit. a - d), bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 4). Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi zezwolenia na zbieranie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. określa przedsięwzięcia jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z kolei rodzaje przedsięwzięć zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zgodnie z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Regulacja ta nadaje podmiotowi wnioskującemu o zezwolenie na zbieranie odpadów i o zezwolenie na przetwarzanie odpadów wystąpienie o jedno zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Jest to zabieg o charakterze czysto technicznym, gdzie właściwy organ zamiast prowadzić dwa oddzielne postępowania z wniosków zainteresowanego podmiotu o wydanie zezwolenia na zbieranie i na przetwarzanie odpadów może prowadzić w takim zakresie jedno postępowanie. Dzieje się to na wyraźny wniosek zainteresowanego podmiotu. Okoliczność złożenia takiego wniosku lub jego nie złożenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma wpływu na określenie właściwości organu do wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
Zasadniczo będą to te same organy, które wskazano w art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach. O właściwości organu zadecyduje miejsce zbierania i miejsce przetwarzania odpadów. Jeśli będzie to to samo miejsce to właściwy będzie ten sam organ określany jego właściwością miejscową. W przeciwnym razie sprawę z jednego wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów rozpatrywać mogą dwa odrębne organy według właściwej im właściwości miejscowej. Sytuacja taka może zaistnieć gdy działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów odbywa się w różnych miejscach, prowadzenia działalności wnioskującego o pozwolenie podmiotu.
Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak trafnie zwrócił uwagę Starosta [...], w odpowiedzi na wniosek, na tej samej nieruchomości będą prowadzone co najmniej dwa przedsięwzięcia z czego jedno polega na prowadzeniu stacji demontażu pojazdów, a drugie polega na zbieraniu odpadów. Wnioskodawca nie wystąpił o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów dla obu tych przedsięwzięć. Potraktował je odrębnie zapewne z racji różnych rodzajów działalności, które są z nimi związane - stacja demontażu pojazdów i zbieranie odpadów. Jedno z nich niewątpliwie jest przedsięwzięciem, które zawsze znacząco oddziałuje na środowisko tj. stacje demontażu w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o recyklingu pojazdów i § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w jednej i tej samej lokalizacji będzie prowadzona działalność polegająca na wytwarzaniu, zbieraniu i przetwarzaniu odpadów w ramach stacji demontażu pojazdów oraz zbieranie odpadów w ramach punktu skupu surowców wtórnych przez ten sam podmiot. Zatem mimo odrębnych wniosków o wydanie stosownych zezwoleń w rzeczywistości oba rodzaje działalności będą prowadzone w jednym miejscu. Jedno z nich zawsze znacząco oddziałuje na środowisko, a zatem jest przedsięwzięciem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach co wskazywałoby na właściwość marszałka województwa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacja zawarta w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach miała zapewnić kompleksową kontrolę marszałka województwa nad przedsięwzięciami, które zawsze znacząco oddziałują na środowisko kontynuując zasadę z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a. Jeśli zatem z akt sprawy wynika, że w tym samym miejscu będą prowadzone przedsięwzięcia, z których jedno jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, to właściwy w sprawie jest marszałek województwa.
Okoliczność rozróżnienia przedsięwzięć prowadzonych na tej samej nieruchomości poprzez złożenie odrębnych wniosków w zakresie zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów nie powinna mieć wpływu na właściwość organu, który wyda zezwolenia. Decydujące dla ustawodawcy było w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a jak i w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach zapewnienie kontroli marszałka województwa nad przedsięwzięciami zawsze znacząco oddziałującymi na środowisko. Skoro tak to zbieranie odpadów odbywające się na tej samej nieruchomości co wytwarzanie, zbieranie i przetwarzanie odpadów również powinno być objęte właściwością marszałka województwa i to nie tylko gdy wnioskujący wykorzysta formalne uprawnienie do złożenia jednego wniosku o pozwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żeby odkodować prawidłowo normę art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach należy mieć na uwadze nie tylko samą czynność, na prowadzenie której wnioskodawca ubiega się o uzyskanie zezwolenia (tutaj: zbieranie odpadów), ale miejsce, w którym tę czynność będzie wykonywał. W sytuacji gdy czynność będzie odbywać się na terenie przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów będzie marszałek województwa. Przepis art. 41 ustawy o odpadach wyraźnie wskazuje na właściwość rzeczową marszałka województwa - w konkretnie oznaczonych przypadkach marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia m.in. na zbieranie odpadów.
Natomiast rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza konkretnie tam wymienione różnego rodzaju instalacje, budowle, zakłady przetwarzania, elektrownie, urządzenia lub zespoły urządzeń, składowiska bądź wydobywanie kopalin czy innych produktów, poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie rud pierwiastków promieniotwórczych (§ 2 ust. 1 pkt 1-53 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W odniesieniu do odpadów w tym rozporządzeniu mowa jest o składowiskach odpadów, instalacjach do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, obiektach unieszkodliwiania konkretnych odpadów, brak jest jednak zakwalifikowania samego zbierania odpadów jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Tym samym interpretacja przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach w ten sposób, że skoro wnioskowane przedsięwzięcie, tj. zbieranie odpadów nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r., to wyłączona zostaje właściwość rzeczowa marszałka województwa, prowadziłaby do rezultatu, że w zakresie samego zbierania odpadów marszałek województwa nigdy nie byłby właściwy rzeczowo do wydawania zezwoleń, a tak przecież nie jest. Wyraźnie bowiem ustawodawca wskazał marszałka województwa jako organ właściwy do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów w konkretnie wymienionych przypadkach (por. postanowienia NSA: z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OW 47/15, LEX nr 1796306 oraz z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OW 135/19, LEX nr 2778281).
W świetle poczynionych rozważań uznać należało, że zbieranie odpadów w ramach skupu surowców wtórnych dotyczy również przedsięwzięcia wskazanego w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, dlatego organem właściwym w sprawie będzie Marszałek Województwa [...].
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.