Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2020 r. Wójt Gminy W. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Katowicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie: Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach) poprzez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Katowicach jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. L. w sprawie dotyczącej nienależytego utrzymania urządzenia wodnego i odtworzenia rowów melioracyjnych, zaprzestania zasypywania rowów oraz nadsypywania działki sąsiedniej o nr [...] położonej w W. przy ul. [...] i przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce wnioskodawczyni o nr [...].
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy W. wskazał, że pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. A. L.(dalej wnioskodawczyni) zwróciła się do organu z wnioskiem o odtworzenie rowów melioracyjnych, które jak wynika z map są zaznaczone wzdłuż obwodu działki sąsiedniej o nr [...], o zaprzestanie zasypywania rowów oraz nadsypywania działki przez sąsiada skutkującego podnoszeniem poziomu gruntu jego działki, a także o przywrócenie stanu poprzedniego.
Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. Wójt Gminy W. zawiadomił wnioskodawczynię oraz ówczesnego właściciela działki nr [...] R. T. o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie Prawem wodnym z 2001 r., dotyczącego nakazania właścicielowi gruntu nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...].
Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2019 r. Wójt Gminy W. powołał biegłego rzeczoznawcę i dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność określenia, czy na nieruchomości nr [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy ewentualna zmiana wywołała szkodę na działce sąsiedniej nr [...].
Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Wójt zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd powszechny co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...].
Na skutek wniesionego przez wnioskodawczynię zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło powyższe postanowienie stwierdzając, że na obecnym etapie postępowania nie dopatrzyło się zależności pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślono, że nie pozostaje bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy okoliczność, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że wolą strony wnoszącej podanie było prowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Z akt wynika, że wnioskodawczyni domaga się odtworzenia zasypanych rowów wokół jej działki.
W wyniku wezwania wnioskodawczyni do dokładnego sprecyzowania na piśmie swojej woli, złożyła ona w dniu 14 stycznia 2020 r. pismo z zapytaniem "Dlaczego do chwili obecnej nie zostało wyegzekwowane przywrócenie rowów melioracyjnych do stanu sprzed ich zasypania?" Pismo to zostało przekazane do Wód Polskich w ślad za przesłanymi przez Wójta Gminy W. wnioskami wnioskodawczyni przy pismach z dnia 13 czerwca 2018 r., z dnia 20 maja 2019 r. oraz z dnia 10 lipca 2019 r.
Kolejnym pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. wnioskodawczyni wskazała, że wnosi o odtworzenie rowów melioracyjnych, usunięcie nawiezionej przez obecnego właściciela działki [...] M. Ś. ziemi oraz odtworzenie strefy buforowej, którą utworzyła wraz z małżonkiem wzdłuż rowów melioracyjnych, aby odseparować swoją nieruchomość od niekontrolowanego napływu wody, ponieważ woda zamiast rowami płynąć do zlewni, zaczęła napływać na działkę nr [...], podtapiając i uszkadzając dom.
Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. Wójt Gminy W., uznając że przedmiotowa sprawa dotyczy w znacznym stopniu funkcjonowania urządzenia wodnego – rowu melioracyjnego, przekazał sprawę do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a. W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji (także w wyniku zasypania) lub szkodliwego oddziaływania na grunty, konieczna jest interwencja na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), dalej jako Prawo wodne.
W piśmie z dnia 21 maja 2020 r. skierowanym do Wójta Gminy W., Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 191 Prawa wodnego dotyczącego nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, w tym przypadku rowu. Według organu powyższe postępowanie, prowadzone przez właściwy organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie zastępuje postępowania prowadzonego w trybie art. 234 ww. ustawy (dawniej art. 29 Prawa wodnego z 2001 r.) - o zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z dokumentów przesłanych przez Wójta Gminy W. nie wynika, że taka zmiana stanu wody na gruncie wystąpiła w wyniku zasypania urządzenia wodnego. W zaistniałej sytuacji każdy z organów powinien rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzić postępowanie zgodnie z przepisami K.p.a. w zakresie swoich kompetencji, to znaczy Wójt jako organ właściwy w trybie art. 234, a organ Wód Polskich w trybie art. 191 Prawa wodnego.
W związku z powyższym Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach Państwowe Gospodarstwo Wodne zwrócił oryginały przekazanych akt sprawy Wójtowi Gminy W. w celu właściwego ich rozpatrzenia, czyniąc przedmiotem własnego postępowania przedmiot nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego na działce nr [...] w W..
W ocenie Wójta Gminy W. wskazane stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni w Katowicach jest nieuprawnione. Nie mogą toczyć się w odniesieniu do tego samego żądania strony (dotyczącego w znacznym stopniu funkcjonowania urządzenia wodnego jakim jest rów) równolegle dwa postępowania, jedno w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. i drugie w oparciu o art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Może to prowadzić do wydania dwóch kompletnie sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych. Przepis art. 191 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 234 Prawa wodnego. W sytuacji, gdy obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia wodnego nie jest realizowany, to wyłącznie organ właściwy do wydania zgód wodnoprawnych jest właściwy do nałożenia w formie decyzji obowiązków o których stanowi art. 191 ww. ustawy. Zgodnie zaś z art. 397 ust. 1 Prawa wodnego organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach podniósł, że w dniu 7 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przekazał do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach (dalej RZGW w Gliwicach) pismo wnioskodawczyni z dnia 4 marca 2019 r. dotyczące m.in. zasypywania rowów melioracyjnych na działce nr [...] przy ul. [...] w gminie W. celem rozpatrzenia i załatwienia zgodnie w właściwością. W dniu 11 kwietnia 2019 r. przeprowadzone zostały przez RZGW w Gliwicach oględziny na terenie działki nr [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że na terenie ww. działki znajduje się w nawieziona i zgromadzona w pryzmy ziemia. Ziemia została nawieziona w pobliżu skarpy rowu zlokalizowanego wzdłuż granicy z działkami nr [...] oraz [...], jednak nie została ona użyta do zasypywania rowu. Stwierdzono brak bieżącej konserwacji przedmiotowego rowu, co mogło powodować przetamowania wody.
W związku z powyższym, mając na uwadze art. 191 Prawa wodnego, Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po powzięciu informacji o właścicielach działki nr [...], wszczął postępowanie administracyjne w dniu 23 marca 2020 r. w trybie art. 191 ww. ustawy. Stwierdzono, że niewątpliwie w kwestii zasypywania rowu na działce nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Jednak w ocenie organu, wielokrotnie zgłaszana przez wnioskodawczynię kwestia nadsypywania ziemi na przedmiotowym gruncie, a co za tym idzie zmiana stosunków wodnych należy, zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego do rozstrzygnięcia wójta, burmistrza lub prezydenta. W związku z powyższym to Wójt Gminy W. powinien przeprowadzić stosowne postępowanie w części dotyczącej nawożenia ziemi oraz naruszenia stosunków wodnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, zgodnie z którym spór kompetencyjny (o właściwość) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Istotą sporu kompetencyjnego (o właściwość) jest zatem sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozstrzygnięcia i rozpatrzenia tej samej sprawy. A zatem istnienie konkretnej, indywidualnej sprawy warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed NSA przez jeden z organów pozostających w sporze.
Niewątpliwie dla ustalenia, że taka sprawa istnieje i jaki jest jej przedmiot konieczne jest sprecyzowanie stanu faktycznego wywołującego spór pomiędzy organami administracji publicznej, który to stan jest zarzewiem rozbieżności między organami. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną oraz wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). A contrario, jeśli nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do przepisów, w oparciu o które należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie sposób mówić o sporze kompetencyjnym. W takim wypadku dwa różne organy administracji publicznej odnoszą się do rzeczywistości dwóch różnych spraw dotyczących tej samej strony. Wówczas mamy do czynienia z sytuacją, w której spór o właściwość ma charakter pozorny, tzn. organy nie pozostają w sporze kompetencyjnym, gdyż nie występuje rozbieżność stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, ale istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. m.in. postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OW 25/07; postanowienie NSA z 22 marca 2011 r., sygn. akt II OW 98/10; postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 150/11; postanowienie NSA z 7 października 2017 r. sygn. akt II OW 61/17).
Odnosząc przedstawione wyżej uwagi do wniosku Wójta Gminy W. stwierdzić trzeba, że brak jest podstaw aby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wystąpił spór kompetencyjny między Wójtem Gminy W. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Katowicach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura wniosku, odpowiedzi na ten wniosek, jak również analiza obszernej dokumentacji obejmującej korespondencję pomiędzy wnioskodawczynią a Wójtem oraz między Wójtem a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Katowicach wskazuje, że rozbieżność prezentowanych poglądów dotyczy określenia rodzaju załatwianej sprawy, a więc przedmiotu postępowania. Organ występujący do Sądu stwierdził bowiem, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 191 Prawa wodnego pomimo, że sam wszczął postępowanie w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Chcąc sprecyzować treść żądania strony (na skutek sugestii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach) sformułował do wnioskodawczyni pismo z prośbą o wskazanie czy w zakresie prowadzonego postępowania domaga się ona "także odtworzenia zasypanego rowu/rowów", czy też nie domaga się orzeczenia w tym zakresie.
W piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. wnioskodawczyni wskazała, że wnosi o odtworzenie rowów melioracyjnych, usunięcie nawiezionej przez M. Ś. ziemi oraz odtworzenie strefy buforowej. Podkreśliła, że od kiedy właściciel działki nr [...] zaczął zasypywać rowy melioracyjne i odwracać stosunki wodne w drodze nasypywania całej działki, podnoszenia jej terenu, nieruchomość strony jest zalewana. Następnie Wójt uznając, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, pismem z dnia 5 lutego 2020 r. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał sprawę Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Katowicach. Organ ten uznał swoją właściwość do prowadzenia postępowania w zakresie art. 191 Prawa wodnego, które zostało wszczęte w dniu 23 marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Katowicach stwierdził jednak, że wniosek strony w kwestii nasypywania ziemią działki nr [...] mogącej powodować zmianę stosunków wodnych winien być rozpatrzony przez Wójta zgodnie z aktualnie obowiązującym przepisem art. 234 ust. 3 ww. ustawy. Z kolei zdaniem Wójta sprawa dotyczy w znacznym stopniu nienależytego funkcjonowania urządzenia wodnego, a więc konieczna jest interwencja na podstawie art. 191 Prawa wodnego.
Z wyżej przytoczonych okoliczności wynika, że odmienne stanowiska organów związane są przede wszystkim z interpretacją żądania strony dotyczącego usunięcia ziemi nadsypanej na działce nr [...], która mogła wpłynąć na zmianę stosunków wodnych, a więc z elementem stanu faktycznego sprawy. Podkreślić jednak należy, że wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wniosku strony nie mogą być usunięte w ramach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. nie może wyręczać organów administracji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Precyzyjne ustalenie woli strony leży w gestii organu, który w przypadku powziętych wątpliwości winien nie tylko zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania, ale także poczynić własne ustalenia co do tego, jaki w istocie jest przedmiot sprawy.
Poleganie jedynie na tym, co wskaże strona w przypadku skomplikowanej sprawy, nie zawsze będzie wystarczające nawet do określenia jej przedmiotu. Tym samym tylko podjęcie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego połączone z ewentualnym udziałem samych stron pozwoli organowi na określenie przedmiotu tej sprawy. Samo domaganie się wskazania przez wnioskodawczynię podania podstawy prawnej dla jej wniosku, bez wyjaśnienia wnioskodawczyni istotnych kwestii, które budzą zastrzeżenia organu, może okazać się dla strony niejasne, a tym samym nieskuteczne w dalszym postępowaniu oraz wpływać znacząco na jego wydłużenie.
Brak zatem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego czego, czy wniosek zainteresowanej mieści się w granicach prowadzonej już przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Katowicach sprawy, uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie.
Dlatego też wniosek Wójta Gminy W., na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. podlegał oddaleniu.