Uzasadnienie
Minister Klimatu i Środowiska zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Siedlcach a Ministrem Klimatu i Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r. nr RŚ.6220.2.2013 zmienionej decyzjami Starosty Garwolińskiego: z dnia 9 lutego 2016 r. nr RŚ.6220.3.2016.EK, z dnia 28 lipca 2016 r. nr RŚ.6220.10.2016.EK i z dnia 26 października 2017 r. nr RŚ.6220.6.2017.EK, udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej w miejscowości [...], uwzględniającego warunki przetwarzania odpadów.
W uzasadnieniu wniosku Minister powołał się na treść art. 45 ust. 4-8 oraz art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r. i wskazał, że decyzja ta nie zawiera obligatoryjnego elementu – rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, czym wprost narusza przepis art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach i może to stanowić wadę nieważności. Powyższe zostało ujawnione w toku postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministra Klimatu i Środowiska od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 17 listopada 2021 r. – wydanej na skutek wniosku firmy E. o zmianę decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów – umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty z dnia 14 marca 2013 r.
Minister Klimatu i Środowiska wskazał, że w związku z powyższym, pismem z 10 lutego 2022 r. zwrócił się do organu właściwego, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach o rozważenie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, kierując się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, w której stwierdzono, że "wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych.
Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.".
Minister Klimatu i Środowiska w uzasadnieniu wniosku wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach postanowieniem z dnia 2 maja 2022 r. nr SKO.4002-469/2022 wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r., zmienionej decyzjami Starosty Garwolińskiego z dnia: 9 lutego 2016 r., 28 lipca 2016 r. i 26 października 2017 r. Następnie decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2022 r. przekazało przedmiotową sprawę, na podstawie art. 65 § 1 kpa, do Ministra Klimatu i Środowiska. W uzasadnieniu zawiadomienia wskazano, że właściwość Ministra Klimatu i Środowiska wynika ze zmiany przepisów, gdyż sporna decyzja wydana przez Starostę Garwolińskiego, dotyczy zezwolenia na wytwarzanie odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne uwzględniająca warunki przetwarzania odpadów.
Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w/w instalacja objęta decyzją Starosty Garwolińskiego może przyjmować i przetwarzać odpady w ilości przekraczającej 10 Mg/dobę. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest marszałek województwa. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, przedsięwzięcie objęte decyzją Starosty Garwolińskiego należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia.
Mając na uwadze powyższe SKO w Siedlcach, w świetle obecnie obowiązujących przepisów uznało, że organem pierwszej instancji właściwym do wydania decyzji jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. Zgodnie z art. 168 ustawy, zadania samorządu województwa, o których mowa w art. 8 ust. 5, art. 23 ust. 4, art. 31 ust. 1, art. 41 ust. 3 pkt 1 i ust. 6, art. 46, art. 47 ust. 1, 1a, 2, 4 i 7, art. 48a ust. 10-13 oraz 15, art. 102b ust. 1 i 4, art. 102c ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 131 ust. 4, art. 133, art. 134, art. 135 ust. 3 i 4, art. 144 ust. 3, art. 146 ust. 2 i 5, art. 148 ust. 1, 3 i 4, art. 151 ust. 8, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 169 ustawy minister właściwy do spraw klimatu jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 11 ust. 4 i art. 168, z wyjątkiem spraw określonych wart. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2.
W tym stanie rzeczy Minister podał, że spór powstał w odniesieniu do kwestii czy przy ustalaniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności należy kierować się zmianą przepisów kompetencyjnych ustawy o odpadach (przepisów merytorycznych), czy też treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12.
W konsekwencji Minister Klimatu i Środowiska wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o wskazanie Ministra Klimatu i Środowiska jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Kolegium podkreśliło, że Starosta Garwoliński, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, był właściwy do wydania przedmiotowych decyzji. Kolegium wyjaśniło, że instalacja objęta decyzją Starosty Garwolińskiego dotyczy zezwolenia na wytwarzanie odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne uwzględniająca warunki przetwarzania odpadów. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że wskazana instalacja objęta przedmiotową decyzją może przyjmować i przetwarzać odpady w ilości przekraczającej 10 Mg/dobę. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest marszałek województwa.
Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, przedsięwzięcie objęte decyzją Starosty Garwolińskiego należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, tj. instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Mając na uwadze powyższe, w świetle obecnie obowiązujących przepisów, organem pierwszej instancji właściwym do wydania decyzji jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. Powyższe potwierdza dołączone do akt sprawy pismo Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 lutego 2022 r., jak również sama decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 17 listopada 2021 r.
Zgodnie z art. 168 ustawy zadania samorządu województwa, o których mowa w art. 8 ust. 5, art. 23 ust. 4, art. 31 ust. 1, art. 41 ust. 3 pkt 1 i ust. 6, art. 46, art. 47 ust. 1, 1a, 2, 4 i 7, art. 48a ust. 10-13 oraz 15, art. 102b ust. 1 i 4, art. 102c ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 131 ust. 4, art. 133, art. 134, art. 135 ust. 3 i 4, art. 144 ust. 3, art. 146 ust. 2 i 5, art 148 ust. 1, 3 i 4, art. 151 ust. 8, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 169 ustawy minister właściwy do spraw klimatu jest organem wyższego stopnia marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art, 11 ust. 4 i art,. 168, z wyjątkiem spraw określonych w art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2.
Zdaniem Kolegium, uwzględniając zatem aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa jest Minister Klimatu i Środowiska - właściwy rzeczowo do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r. zmienionej decyzjami z dnia: 9 lutego 2016 r., 28 lipca 2016 r. i 26 października 2017 r.
Uwzględniając powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o wskazanie Ministra Klimatu i Środowiska, jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy stwierdzić, że spór w niniejszej sprawie jest sporem kompetencyjnym pomiędzy organem administracji publicznej – Ministrem Klimatu i Środowiska (art. 5 § 2 pkt 3 kpa) a organem jednostki samorządu terytorialnego – Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Siedlcach (art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Przepis art. 166 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje sądy administracyjne jako właściwe do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Również art. 22 § 2 kpa stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Uzupełnieniem tej normy konstytucyjnej jest art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Z kolei w myśl art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy, właściwym do rozpoznania tego rodzaju sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie zaś do art. 15 § 2 powołanej ustawy, spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu kompetencyjnego jest istnienie sporu prawnego, którego podmiotem z jednej strony jest organ jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegium odwoławcze, a z drugiej – organ administracji rządowej. Spór taki może wystąpić w sytuacji, kiedy organy uznają się za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy – przybiera on wówczas postać sporu negatywnego – lub w sytuacji, kiedy organy uznają się jednocześnie za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny). Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 19 kpa, zobowiązane są z urzędu do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
W rozpoznawanej sprawie Minister Klimatu i Środowiska wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim o Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Siedlcach w sprawie właściwości rzeczowej do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, ze względu na brak w decyzji Starosty obligatoryjnego elementu - rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, czym, w ocenie Ministra, wprost narusza przepis art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach w dniu 2 maja 2022 r. postanowiło wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty.
Jednakże decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty, uznając się za niewłaściwe do rozpoznania przedmiotowej sprawy, a właściwym jego zdaniem jest Minister Klimatu i Środowiska. Od tej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten – jak wynika z notatki urzędowej sporządzonej 15 lutego 2023 r. z przeprowadzonej rozmowy przez pracownika Naczelnego Sądu Administracyjnego z pracownikiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach – jeszcze nie został rozpoznany przez Kolegium, albowiem Kolegium postanowieniem z dnia 8 września 2022 r. nr SKO.4000-1286/2022 zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie ze względu na postępowanie wszczęte przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w tej właśnie sprawie III OW 78/22. Informacja powyższa była istotna co do merytorycznego rozpoznania sporu kompetencyjnego, albowiem nie jest dopuszczalne wszczęcie sporu kompetencyjnego albo sporu o właściwość, gdy organ administracji po stwierdzeniu braku swojej właściwości umorzy z tego powodu postępowanie administracyjne – jak w niniejszej sprawie – zaś wydana w związku z tym decyzja administracyjna zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, a sąd administracyjny prawomocnie skargę oddali przyjmując, że stanowisko organu administracji, co do braku jego właściwości, jest zgodne z prawem (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II OW 15/21 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto w razie stwierdzenia nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 kpa oraz wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy, organ, którego akt administracyjny był przedmiotem kontroli sądu nie może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 2 i 3 kpa w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a organem wskazanym przez sąd w wydanym wyroku, jako organ właściwy do załatwienia sprawy. W takiej sytuacji należałoby przyjąć, że kwestia właściwości rzeczowej organów do załatwienia sprawy administracyjnej została już rozstrzygnięta w wydanym przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku. Oceną zawartą w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego organ administracji publicznej byłby bowiem związany na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OW 6/08 i z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 1/15 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).
W rozpoznawanej sprawie merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest jednak dopuszczalne, albowiem, jak z powyższego wynika, decyzja Kolegium umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie została poddana kontroli sądu administracyjnego.
Przechodząc do rozpoznania wniosku wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organami wyższego stopnia, w świetle art. 17 pkt 1 kpa, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 169 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.) jest właśnie przepisem szczególnym zmieniającym tę regułę ogólną. We wskazanym art. 169 ustawodawca określił właściwość instancyjną w przypadku spraw administracyjnych załatwianych przez marszałka województwa w ramach wyliczonych w art. 168 zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. W zakresie więc zadań wyliczonych w art. 168 organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa będzie minister właściwy do spraw klimatu.
Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska. Organem właściwym co do zasady jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy), natomiast w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a-d ustawy) bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy). W niniejszej sprawie spór pomiędzy organami dotyczy tego, który z organów jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r. udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które to przedsięwzięcie w uprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz.
71) nie było kwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów właściwym był starosta do wydania powyższej decyzji, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1 kpa. Natomiast na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), przedsięwzięcie objęte decyzją Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r. jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego organem właściwym jest marszałek województwa, zaś w stosunku do niego organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw klimatu na podstawie art. 169 ustawy o odpadach. W sprawie doszło więc do zmiany właściwości organów uprawnionych do wydania zezwolenia, w wyniku wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r. Oznacza to, że jeżeli zmianie uległa kwalifikacja prawna niektórych przedsięwzięć, to w tej sprawie należy w tym zakresie uwzględnić dotychczasowy (uprzedni) stan prawny, a więc należy uwzględnić przepisy prawa materialnego dotyczące katalogu przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko obowiązujące uprzednio (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OW 103/20 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte decyzją Starosty z dnia 14 marca 2013 r. nie było przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., oznacza, że w sprawie w stosunku do Starosty organem wyższego stopnia pozostaje nadal Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Minister Klimatu i Środowiska. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się bowiem, że właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. Rozważając kwestię reguł ustalania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, należy mieć na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 (dostępna na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych), w której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nową sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 K.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art. 154 § 1 i art. 161 § 1 i 2 K.p.a., zaś w przypadku stwierdzania nieważności decyzji - art. 157 § 1 K.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie postępowania zwykłego. Dopiero wówczas, gdy - z uwagi na zmiany organizacji organów administracji - reguły służące określeniu organu właściwego w nadzwyczajnym trybie są niewystarczające, dla osiągnięcia tego celu można i należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym do systemu prawa, a więc także do przepisów określających zakres działania organów administracji. Taką zasadę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139. Z jej uzasadnienia wynika, że sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art. 17 K.p.a. Kierując się powyższą uchwałą uznano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi tu jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, że: "Istotny dla stwierdzenia relacji pomiędzy postępowaniem zwyczajnym i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r., sygn. OSA 1/01, ONSA 2001, nr 3, poz. 95, zgodnie z którym unormowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie upoważniają do tego, by "(...) łączyć lub mieszać ze sobą instytucję administracyjnego toku instancji, w której występuje określenie: "organ odwoławczy" i klasyczną instytucję nadzoru, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej". W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie ustalając kompetencję organów administracyjnych w obu tych zakresach kodeks posługuje się określeniem: "organ wyższego stopnia", ale czyni to w inny sposób. Sąd zwrócił uwagę na różne kompetencje odwoławcze i nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych, które mają całkowicie inny cel i charakter i "(...) choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu/właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"/, to organ ten nie może dowolnie ich wybierać. (...).Trzeba się zatem zgodzić, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze w tej samej kategorii spraw powinny, co do zasady, zawsze należeć do tych samych organów. (...). To, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 K.p.a. (...). Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. (...). Przyjęcie zasady określania organu wyższego stopnia w odniesieniu do organu, który wydał decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym, pozwala na udzielenie odpowiedzi także w odniesieniu do takich sytuacji, skoro punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego jest ustalenie tego organu, który wydał decyzję, a nie właściwość (...) do rozpoznania spraw w toku instancji według aktualnych przepisów. Należy zatem przyjąć jako zasadę, że tak długo jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to tak długo jak ten organ istnieje, jest on właściwy do orzekania w myśl art. 156 wobec tej decyzji.".
W powyższe stanowisko zostało również wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98 (OSNAPUiS 1999 nr 9, poz. 293; LEX nr 35795), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej do stwierdzania nieważności decyzji oceniać trzeba według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, a zatem przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji w postępowaniu w trybie zwyczajnym.
Zatem okoliczność, że przedsięwzięcie objęte decyzją Starosty Garwolińskiego z dnia 14 marca 2013 r. nie było w dacie wydania tej decyzji zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w stanie prawnym obecnie obowiązującym jest kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma wpływu na właściwość organu wyższego stopnia w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę. Oznacza to, że właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, a nie Minister Klimatu i Środowiska.
Z powyższych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach jako organ właściwy w sprawie.