Uzasadnienie
Wnioskiem z 14 marca 2023 r. Starosta Kielecki wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Wójta Gminy Nowiny jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach i wydania nakazu usunięcia z terenu działek o nr ewid. [...]/8 i [...]/10 (obręb [...]) gm. [...], odpadów w postaci mas ziemnych oraz zalegającej w budynku cieczy o silnie drażniącym zapachu, w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach).
W uzasadnieniu Starosta Kielecki wskazał, że sprawa została mu przekazana przez Wójta Gminy Nowiny, który uznał, że zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, "organ wydający decyzję jest zobowiązany do pełnienia nadzoru nad wykonaniem jego zapisów", a w razie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów jest zobowiązany do wyegzekwowania od posiadacza odpadów ich usunięcia. Starosta Kielecki wydał decyzję z 4 kwietnia 2018 r. zezwalającą na zbieranie odpadów na przedmiotowych działkach, a następnie ją cofnął (decyzja z 31 lipca 2018 r.), więc jest właściwy w tej sprawie. Ponadto, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązał Starostę Kieleckiego do pilnego usunięcia zagrażających ludziom i środowisku, odpadów pozostających na działce nr ewid. [...]/8 zgodnie z art. 26a ustawy o odpadach.
Nie podzielając tego stanowiska Starosta Kielecki wskazał, że ostateczną decyzją z 4 kwietnia 2018 r. udzielił L.P. zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr ewid. [...]/8. Zezwolenie nie dotyczyło działki nr ewid. [...]/10, jak również nie obejmowało zbierania odpadów w postaci mas ziemnych oraz magazynowania odpadów w istniejącej hali magazynowej, znajdującej się na działce nr ewid. [...]/8. Następnie zezwolenie zostało cofnięte decyzją Starosty Kieleckiego z 31 lipca 2018 r., przy czym decyzji w tym przedmiocie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta Kielecki prowadził postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia posiadacza odpadów do ich usunięcia, które nie było jednak skuteczne.
W dniu 19 kwietnia 2020 r. doszło do pożaru odpadów niebezpiecznych zgromadzonych na działce nr ewid. [...]/8. Starosta Kielecki podjął działania w celu ograniczenia skutków negatywnego oddziaływania na środowisko, przede wszystkim na powierzchnię ziemi oraz wody podziemne i powierzchniowe. Dokonał również zgłoszenia szkody w środowisku na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2020 r., poz. 2187). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach wszczął postępowanie na tej podstawie, a następnie postanowieniem z 20 sierpnia 2020 r. zawiesił je do czasu usunięcia odpadów z terenu działki nr ewid. [...]/8. Starosta Kielecki opisał czynności wykonane w ramach porządkowania pogorzeliska, wskazując, że podjął działania na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach. Decyzją z 21 sierpnia 2020 r. Starosta Kielecki wydał decyzję na podstawie art. 26a ustawy o odpadach w sprawie usunięcia odpadów powstałych podczas pożaru, zgromadzonych na działce nr ewid. [...]/8.
Decyzja została skierowana do władającego powierzchnią ziemi, czyli "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. Wydanie decyzji dało podstawę do rozpoczęcia procedury usunięcia i zagospodarowania odpadów w ramach wykonania zastępczego. Działania związane z usunięciem i wywiezieniem odpadów oraz uporządkowaniem działki o nr ewid. [...]/8 zostały zakończone 30 czerwca 2021 r. Upłynął również termin zajęcia nieruchomości, która została zwrócona właścicielowi. Tym samym działania Starosty Kieleckiego podejmowane na podstawie art. 26a ustawy o odpadach zostały zakończone.
Następnie 1 lipca 2021 r. Starosta Kielecki wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach o podjęcie zawieszonego postępowania, na podstawie art. 24a ust. 2 ustawy szkodowej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 11 sierpnia 2021 r. podjął zawieszone postępowania i w dalszym ciągu je prowadzi.
Starosta Kielecki zaznaczył, że postępowanie prowadzone w trybie art. 26a ustawy o odpadach zostało zakończone, co znalazło potwierdzenie w prowadzonych badaniach i kontrolach. Natomiast z przekazanych przez Wójta Gminy Nowiny dokumentów nie wynika, żeby organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w szczególności w zakresie ustalenia, czy na działkach nr ewid. [...]/8 i [...]/10 zalegają odpady niebezpieczne w postaci zanieczyszczonych mas ziemnych i cieczy o silnie drażniącym zapachu. Wójt Gminy Nowiny nie zbadał także, kto faktycznie włada terenem i nie przeanalizował, czy jest organem właściwym do prowadzenia postępowania i wydania decyzji podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Powołał się jedynie na pisma Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 23 kwietnia 2020 r. oraz z 4 maja 2020 r. wzywające Starostę Kieleckiego do usunięcia zagrażających ludziom i środowisku odpadów pozostających na działce [...]/8, co zostało wykonane przez ten organ w 2021 r. Mając powyższe na uwadze, Starosta Kielecki stwierdził, że w jego ocenie, organem właściwym w tej sprawie jest Wójt Gminy Nowiny, co wynika wprost z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Nowiny wniósł o wskazanie Starosty Kieleckiego jako organu właściwego w sprawie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a ustawy o opadach, w przypadku nieusunięcia odpadów [...], wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Ponadto, zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. W przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organem właściwym do wydania decyzji z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach jest organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach). W tym wypadku, organem tym był Starosta Kielecki, który prowadził i zakończył postępowanie w tym przedmiocie. Jak wynika z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, po zakończonym postępowaniu właściciel nieruchomości ani organy ochrony środowiska, jak również Wójt Gminy Nowiny, nie wnosili uwag lub zastrzeżeń co do przeprowadzonych działań polegających na usunięciu odpadów z terenu działki nr ewid. [...]/8.
Uprzątnięcie odpadów zostało również potwierdzone podczas oględzin Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadzonych 29 czerwca 2021 r. Podczas kontroli dokonano poboru próbek na terenie działki nr ewid. [...]/8, które z uwagi na zakwalifikowanie terenu jako przemysłowy, nie wykazały przekroczeń badanych wskaźników substancji powodujących ryzyko. Również Najwyższa Izba Kontroli nie wniosła zastrzeżeń co do sposobu prowadzenia działań Starosty Kieleckiego. Stąd też brak jest możliwości zastosowania "nadzwyczajnego" trybu usuwania odpadów z art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, ponieważ postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się. Oznacza to, że zastosowanie w tej sprawie znajdzie art. 26 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organem właściwym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a więc w tej sprawie właściwy miejscowo Wójt Gminy Nowiny.
Należy również zauważyć, że z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach jednoznacznie wynika, że wniósł o rozpoznanie sprawy na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Jak już wyżej wskazano, nie ulega wątpliwości, że właściwy do rozpoznania sprawy w tym przedmiocie jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który jest zobowiązany w pierwszej kolejności podjąć stosowne czynności wyjaśniające i dopiero na tej podstawie wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.