Postanowienie NSA z 10 marca 2023 r., III OZ 101/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt: I SA/Wa 2548/22

Sprawa

w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2022 r., nr BPRM.5023.18.3.2022(5) w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2022 r., nr BPRM.5023.18.3.2022(5) w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Prezes Rady Ministrów decyzją z 16 maja 2022 r., nr BPRM.5023.18.3.2022(5) polecił: 1. S. sp. z o.o. w S. wykorzystywanie posiadanej przez tę spółkę, uzyskanej od spółki N. sp. z o.o. w K. instalacji zbiornikowej podlegającej dozorowi technicznemu UDT wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym poprzez napełnianie zbiorników ciśnieniowych wchodzących w skład tej instalacji przez wybranego przez siebie dostawcę gazu płynnego LPG, a także zapewnienie realizacji czynności eksploatacyjnych na tej instalacji przez czas posiadania tej instalacji;

2. S. sp. z o.o. w S. środki pieniężne za ewentualne należności z tytułu korzystania z instalacji zbiornikowej, podlegającej dozorowi technicznemu UDT, wraz z niezbędną infrastrukturą, uzyskanej od spółki N. przekazać na rachunki bankowe spółki N., o ile umowa dotycząca korzystania z instalacji zbiornikowej oraz na sprzedaż gazu płynnego została zawarta pomiędzy stronami przed dniem objęcia spółki N. sankcjami wskazanymi w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r., nr DPP-TPZ-0272-10/2022(4) wprowadzającej spółkę N. na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U., poz. 835), tj. przed dniem 26 kwietnia 2022 r.;
3. N. sp. z o.o. w K. na czas posiadania przez spółkę S. sp. z o.o. w S., od spółki N. instalacji zbiornikowej, podlegającej dozorowi technicznemu UDT wraz z niezbędną infrastrukturą, zniesienie ewentualnych ograniczeń w zakresie wykorzystywania tej instalacji, w tym możliwości tankowania zbiorników ciśnieniowych wchodzących w skład instalacji zbiornikowej, podlegającej dozorowi technicznemu UDT, posiadanej przez spółkę S. przez innych dostawców. Jednocześnie organ wyznaczył Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do zawarcia niezbędnych umów związanych z realizacją ww. poleceń.

W skardze na powyższą decyzję Spółka N. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla niej i jej klientów. Zaznaczyła, że klienci rozwiązują umowy zawarte ze Spółką, która nie ma możliwości (z uwagi na zastosowane środki ograniczające) przeprowadzenia demontażu własnych instalacji lub zapewnienia ich bezpiecznego przechowania. W ocenie skarżącej, mienie stanowiące jej własność (instalacje zbiornikowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi) jest narażone na nieodwracalne uszkodzenia, natomiast poprzez rozwiązywanie umów przez klientów zostaje pozbawiona możliwych i prawdopodobnych zysków w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oceniając złożony wniosek Sąd stwierdził, że Spółka nie wykazała, że istnieje realne i bezpośrednie zagrożenie wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane przez skarżącą przesłanki zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do kwestii ekonomicznych.

Ponadto Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 7a ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 7b ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 261 ze zm.). Przepisy art. 7a i art. 7b zostały dodane na mocy art. 82 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), który zmienił z dniem 24 lutego 2022 r. ustawę o zarządzaniu kryzysowym. Ustawa z 12 marca 2022 r. ma charakter szczególny i dotyczy konkretnego wydarzenia, tj. agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Ratio legis ustawy jest przeciwdziałanie agresji rozpoczętej 24 lutego 2022 r. i wprowadzenie rozwiązań pozwalających na opanowanie sytuacji kryzysowej, która powstała wskutek napaści Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. W tym celu środek przewidziany w art. 82 ustawy z 12 marca 2022 r. i wprowadzony przez tę regulację do ustawy o zarządzaniu kryzysowym, tj. polecenie wydawane przez Prezesa Rady Ministrów, ma być stosowany natychmiast. Przepis art. 7a ust. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym stanowi, że polecenia tego rodzaju wydawane są na podstawie decyzji administracyjnej, podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia. W ocenie Sądu, interes publiczny, polegający na przeciwdziałaniu militarnej agresji oraz jej skutkom przeważa w tej sytuacji nad interesem indywidualnym podmiotu wnioskującego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która zawiera przedmiotowe polecenia Prezesa Rady Ministrów. Tak stwierdził także NSA w postanowieniu z 4 października 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22. W ocenie Sądu udzielenie ochrony tymczasowej w stanie faktycznym niniejszej sprawy uniemożliwiłoby de facto zrealizowanie celu regulacji zamieszczonej w art. 7a i 7b ustawy o zarządzaniu kryzysowym, a także podważałoby sens powyższych norm prawnych, a finalnie cel tej ustawy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżącej, w którym zarzucono Sądowi niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej rolą Sądu było sprawdzenie, czy w niniejszej sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa" uprawniająca organ do zastosowania przepisu art. 7a ust. 1 pkt 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Ponadto Sąd winien był uwzględnić, że w stosunku do skarżącej i jej klientów zostało wydanych jeszcze siedem innych decyzji o tożsamym charakterze, co powoduje, że rozmiar szkody, na jaką narażona jest skarżąca powinien być oceniany z perspektywy wszystkich tych spraw. Ponadto skarżąca udowodniła, ze decyzja jest wadliwa, zaś przepis art. 7a ust. 1 pkt 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym może powodować niezwykle poważne i nieodwracalne skutki dla podmiotów, wobec których został bądź zostanie zastosowany. Rolą Sądu, jest więc oprócz dokonania analizy przesłanek z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanie choćby wstępnej analizy czy istniały przesłanki do zastosowania ww. przepisu ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w przeciwnym razie w mocy pozostaje wykonalność decyzji całkowicie wadliwej, powodująca nieodwracalne skutki i tworzącej niebezpieczny precedens.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o oddalenie zażalenia w całości, wskazując, że treść zażalenia oscyluje wokół zarzucanej wadliwości decyzji, nie zaś przesłanek wstrzymania zaskarżonego do sądu aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie podlegało oddaleniu. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, który wskazując na ustawowe przesłanki determinujące możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu, nie stwierdził konieczności zastosowania ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadą jest, zatem wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi - stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym koniecznym jest wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., II GZ 139/08). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ma chronić by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki.

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji.

Obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, chociaż i również tych wynikających z akt sprawy. Na wnioskodawcy spoczywa jednak obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Pierwszoplanową rolę ogrywa wola strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania aktu, a więc to argumentacja wniosku będzie miała istotne znaczenie przy rozstrzyganiu o jego zasadności, nie można bowiem przenosić całego ciężaru poszukiwania okoliczności uzasadniających wniosek na sąd, który ma wniosek ten oceniać. Skoro tak, to nie było błędne stanowisko Sądu, który stwierdził, że na podstawie wniosku, w którym podniesiono, że klienci rozwiązują umowy, zaś mienie Spółki może zostać narażone na nieodwracalne uszkodzenia, natomiast Spółka zostaje pozbawiona możliwych i prawdopodobnych zysków w przyszłości, nie było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi na zażalenie, że kwestie stanowiące uzasadnienie zażalenia odnoszą się do zasadności skargi oraz oparte są na zakwestionowaniu prawidłowości wydanej decyzji, co nie jest tożsame z wykazaniem we wniosku przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Niezależnie bowiem od stanowiska skarżącej co do zasadności skargi, podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zaistnienie przesłanek wystąpienia znacznej szkody (nie każdej szkody) lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania decyzji. Tymczasem w zawisłej sprawie okoliczności te nie zostały dostatecznie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyjaśnione. Jedynymi argumentami skarżącej były bowiem następstwa ekonomiczne – nie będące bezpośredni skutkiem wykonania decyzji, nadto, w znacznej mierze następstwa hipotetyczne. Zgodzić się także należy, że Sąd rozpoznając wniosek powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia, co skutkowało jego oddaleniem w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.