Uzasadnienie
A.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 18 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie poniesienia przez Gminę Z. kosztów z tytułu rozwiązania umowy o pracę z E.K..
Na mocy zarządzenia z dnia 20 września 2022 r. Sąd wezwał Wójta Gminy Z. do nadesłania, w terminie 7 dni, oryginału skargi A.D. z dnia 13 grudnia 2021 r. na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej (dotyczącego E.K.), wyjaśniając, że do Sądu przesłano omyłkowo dwa egzemplarze skargi zarejestrowanej pod sygn. akt IV SAB/Wr 436/22 (skarga na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 listopada 2021 r. dotyczący U.K.).
Powyższe wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 22 września 2022 r. (urzędowe poświadczenie odbioru w aktach sądowych), jednak pozostało ono bez odpowiedzi.
Następnie, na mocy zarządzenia z dnia 25 października 2022 r., Sąd ponownie wezwał Wójta Gminy Z. o nadesłanie w/w dokumentu w terminie 7 dni, pod rygorem uruchomienia procedury, o jakiej mowa w art. 112 w zw. z art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.").
Powyższe wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 26 października 2022 r. (urzędowe poświadczenie odbioru w aktach sądowych), jednak pozostało ono bez odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 437/22 wymierzył Wójtowi Gminy Z. grzywnę w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje sądowi skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei według art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., może – stosownie do treści art. 112 p.p.s.a. – orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). Wskazał, że art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. nakłada na organ bezwzględny obowiązek przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. W sytuacji, gdy organ nie wypełni tego obowiązku, uniemożliwiając tym samym sądowi administracyjnemu kontrolę działalności organu administracji publicznej, sąd ten może orzec o wymierzeniu grzywny. W niniejszej sprawie Wójt Gminy Z. został dwukrotnie (na mocy zarządzeń z dnia 20 września 2022 r. oraz z dnia 25 października 2022 r.) wezwany do nadesłania oryginału skargi. Ponadto poinformowano organ, że brak zastosowania się do wezwania będzie skutkował wymierzeniem mu grzywny na podstawie art. 112 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pomimo tego, Wójt Gminy Z. nie przesłał żądanego dokumentu. Z tych względów wymierzenie organowi grzywny było uzasadnione. Kwota grzywny jest proporcjonalna do ciężaru zaniedbań organu i spełni funkcję prewencyjno-represyjną oraz skłoni Wójta Gminy Z. do wykonania wezwania Sądu, co jest konieczne do rozpoznania skargi.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Wójta Gminy Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 55 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę przy wymierzeniu grzywny okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, polegających na bardzo dużej liczbie obowiązków organu oraz zawinionego paraliżu organizacyjnego Urzędu Gminy Z., spowodowanego nadużywaniem prawa do informacji publicznej przez skarżącą. W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w nim zarzutu.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego również A.D., domagając się wymierzenia organowi znacznie surowszej grzywny. Ponadto wskazała, iż Sąd pierwszej instancji nie orzekł o zasądzeniu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 112 zdanie pierwsze p.p.s.a., w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sformułowanie zawarte w art. 112 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, podobnie jak ma to miejsce w przypadku grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Przy czym jedyną materialnoprawną przesłanką ukarania organu grzywną wynikającą z art. 112 p.p.s.a. jest niezastosowanie się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego wydanych w toku prowadzonego postępowania. To, jakie przyczyny spowodowały ich niewykonanie, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Ocena, czy zachodzi konieczność wymierzenia grzywny pozostawiona jest przy tym uznaniu sądu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 112 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie przyjął, że postępowanie Wójta Gminy Z. wypełniało przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia mu grzywny. Wbrew argumentacji organu, już samo niewywiązanie się z obowiązku określonego w zarządzeniach z dnia 20 września 2022 r. oraz z dnia 25 października 2022 r. skutkowało możliwością wymierzenia grzywny przez Sąd pierwszej instancji. Sąd dwukrotnie wzywał bowiem organ do nadesłania oryginału skargi wniesionej tej sprawie (omyłkowo nadesłano bowiem oryginał innej skargi A.D.), jednak wezwania te – pomimo ich prawidłowego doręczenia – pozostały bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Ponadto przy drugim wezwaniu pouczono organ o skutkach niewykonania wezwania w postaci możliwości wymierzenia grzywny na podstawie art. 112 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, iż skarga A.D. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i w którym skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę (art. 21 pkt 2 u.d.i.p.). Zasadności wymierzenia grzywny nie może zmienić także powołana przez organ okoliczność bardzo dużej liczby obowiązków Wójta Gminy Z., czy nadużywania przez skarżącą prawa do informacji publicznej, tym bardziej, iż jak podaje sam organ "Wnioskodawczyni złożyła do Urzędu Gminy kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej (...)". Właściwa organizacja zadań Urzędu należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla strony. Wobec powyższego uznać należy, iż fakt niewywiązania się organu z nałożonego przez Sąd pierwszej instancji obowiązku nie pozostawiał wątpliwości i dawał prawo temu Sądowi do zastosowania trybu przewidzianego w art. 112 p.p.s.a. Należy również zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutowi podniesionemu przez organ w zażaleniu – nie stosował art. 55 p.p.s.a., a zatem nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Wymierzenie grzywny miało miejsce na podstawie art. 112 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w zażaleniu A.D., należy stwierdzić, iż wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 112 p.p.s.a. i wystarczająca do spełnienia swoich celów – zarówno dyscyplinująco-restrykcyjnych, jak i prewencyjnych. Pośrednio świadczy o tym również fakt złożenia przez organ przedmiotowego zażalenia. Ponadto Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem rozstrzygał wyłącznie kwestię wpadkową dotyczącą wymierzenia grzywny w trybie art. 112 p.p.s.a., nie orzekał natomiast co do meritum sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.
Obowiązkiem organu będzie wykonanie wezwania Sądu pierwszej instancji i niezwłoczne nadesłanie oryginału skargi A.D. wniesionej w tej sprawie.