Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 94/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę H.N. na bezczynność Wójta Gminy [...] przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że skarga wniesiona w formie dokumentu elektronicznego obarczona była brakiem formalnym, albowiem nie została podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W odpowiedzi na wezwanie strony do usunięcia braków formalnych, skarżąca nadesłała ponownie skargę, jednak skarga ta nie była podpisana. Podpisane zostało wyłącznie pismo przewodnie, do którego dołączono niepodpisaną skargę.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na nieuzpełnienie braków formalnych skargi, tj. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.").
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Prawidłowo WSA w Kielcach odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, że skarga obarczona była brakiem formalnym, nie została bowiem podpisana w sposób przewidziany w art. 46 § 2a P.p.s.a.
Wskazać należy, że pismo procesowe, jakim jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, musi spełniać wymogi formalne stawiane przez przepisy P.p.s.a. Z art. 46 § 2a P.p.s.a. wynika, że każde pismo procesowe wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Wymóg podpisania skargi wnoszonej w formie dokumentu elektronicznego podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym oznacza, że podpisany powinien zostać dokument elektroniczny zawierający skargę kierowaną do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymogu tego nie spełnia podpisanie podpisem elektronicznym wyłącznie pisma przewodniego, do którego załączono niepodpisany plik zawierający skargę.
Należy bowiem odróżnić sytuację, w której niepodpisana skarga stanowi załącznik do podpisanego pisma przewodniego (która to sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie) od sytuacji, w której treść skargi wnoszonej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej została zawarta bezpośrednio we właściwym formularzu ePUAP i podpisana podpisem elektronicznym za pomocą tej platformy. O ile w drugim przypadku nie budzi wątpliwości, że skarga taka została podpisana w sposób prawidłowy, o tyle w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie konieczne jest podpisanie także załącznika do pisma przewodniego, zawierającego skargę do sądu administracyjnego. Wskazuje na to literalna wykładnia art. 46 § 2a P.p.s.a., który ustanawia wymóg podpisania pisma procesowego, a nie pisma przewodniego, do którego załącznik stanowi pismo procesowe niepodpisane podpisem elektronicznym. Wykładnia ta uwzględnia konieczność uwierzytelnienia pisma składanego przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego.
Uwierzytelnienie to powinno obejmować treść pisma procesowego, zawierającego wszystkie elementy konstrukcyjne tego pisma. W orzecznictwie wskazuje się, że podpis pod pismem w postępowaniu potwierdza, że pismo to pochodzi od osoby podpisującej je i sankcjonuje jej wolę dokonania czynności w postępowaniu (postanowienie NSA z 2 grudnia 2013 r., II FSK 2953/13, LEX nr 1406540). W szczególności konieczne jest, aby nie budziła wątpliwości rzeczywista treść woli strony co do elementów konstrukcyjnych skargi (art. 57 § 1 P.p.s.a.). Elementu tego brakuje w razie podpisania wyłącznie pisma przewodniego, do którego załączono niepodpisaną skargę.
Ponadto wspomniany art. 46 § 2a P.p.s.a. odwołuje się do konieczności podpisania pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego. Definicję legalną dokumentu elektronicznego wprowadza art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.). W myśl tego przepisu, dokumentem elektronicznym jest stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Pismo przewodnie zawierające wyłącznie informację o załączonej do tego pisma niepodpisanej skardze nie jest odrębnym zbiorem danych zawierającym całość znaczeniową komunikatu kierowanego do sądu administracyjnego. W omawianym przypadku zasadnicza część znaczeniowa tego komunikatu zawarta jest bowiem poza dokumentem elektronicznym – pismem przewodnim – podpisanym podpisem elektronicznym i w ten sposób usankcjonowanym przez skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela tym samym stanowisko zawarte w postanowieniach NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OZ 1022/20, LEX nr 3109557, z 15 grudnia 2020 r., I OZ 1048/20, LEX nr 3093737, z 13 listopada 2020 r., I OZ 884/20, LEX nr 3082248, z 26 listopada 2020 r., I OZ 937/20, LEX nr 3093746, z 9 grudnia 2020 r., I OZ 1031/20, LEX nr 3093717). Jednoczenie odnotować należy, iż w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarto stanowisko odmienne (postanowienia NSA: z dnia 16 czerwca 2020 r., II OZ 275/20, LEX nr 3052133, z 29 października 2020 r., I OZ 815/20, LEX nr 3081072, z 11 sierpnia 2020 r., I FZ 76/20, LEX nr 3040014). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela jednak poglądu wyrażonego w powyższych orzeczeniach, jakoby pismo główne wraz z załącznikami stanowiło jeden dokument elektroniczny. Przeczy temu definicja legalna dokumentu elektronicznego zawarta w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wobec niespełnienia wymogu odrębności dokumentu elektronicznego.
Uznać zatem należy, że załącznik do pisma głównego jest odrębnym od tego pisma dokumentem elektronicznym (plikiem), o odmiennej strukturze wewnętrznej i niepowiązanym strukturalnie i znaczeniowo z pismem głównym.
Nieprawidłowy jest także pogląd, jakoby podpis pod pismem głównym przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP odnosił się do całej treści formularza wraz z załącznikami do niego. Wskazać należy, po pierwsze, że na przeszkodzie takiej wykładni stoi art. 46 § 2a P.p.s.a., ustanawiający obowiązek objęcia podpisem całości pisma procesowego, które to pismo powinno zawierać wszystkie elementy formalne, o których mowa w § 1 tego artykułu. Po drugie, funkcjonalność platformy ePUAP umożliwia podpisanie dokumentów mających stanowić załącznik do pisma przewodniego (usługa Gov.pl > Podpisz dokument elektronicznie – wykorzystaj podpis zaufany). W takiej sytuacji strona dysponuje wyborem, czy treść pisma procesowego wpisać bezpośrednio do formularza na platformie ePUAP, czy jako odrębny od tego formularza i osobno podpisany dokument elektroniczny. W każdym przypadku do strony należy ostatecznie decyzja, w jakiej formie wnosi pismo procesowe, ponosząc tym samym ryzyko nieuzupełnienia braków formalnych tego pisma. W realiach rozpatrywanej sprawy skarga nadesłana przez skarżącą nie została podpisana i brak ten nie został uzupełniony w terminie. Z tego względu prawidłowo Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzeł jak w postanowieniu.