Postanowienie NSA z 1 czerwca 2022 r., III OZ 353/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt IV SO/Wr 18/21 o wymierzeniu organowi grzywny

Sprawa

w sprawie z wniosku J. K. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Rejonowemu w Zgorzelcu za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Rafał Stasikowski przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z 28 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu wniosku J. K. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Rejonowemu w Zgorzelcu za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę: I. wymierzył Prokuratorowi Rejonowemu w Zgorzelcu grzywnę w kwocie 200 zł; II. zasądził od Prokuratora Rejonowego w Zgorzelcu na rzecz J. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 9 sierpnia 2021 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z wnioskiem o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Zgorzelcu grzywny za nieprzekazanie Sądowi jego skargi z 2 listopada 2020 r. na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się wymierzenia sankcji w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez Prezesa GUS. Skarżący podniósł, że 2 listopada 2020 r. za pośrednictwem organu wniósł skargę do Sądu na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczył, że czynność tą poprzedził ponagleniem z 12 października 2020 r., na które nie otrzymał odpowiedzi. W dniu 12 grudnia 2020 r. wystąpił do organu z zapytaniem o bieg skargi i ponaglenia, także i to pismo pozostało bez odpowiedzi. W dniu 9 sierpnia 2021 r. złożył skargę na nieprzekazanie jego skargi adresatowi. Zdaniem skarżącego ilość zaniechań popełnionych przez organ uzasadnia żądanie, co zadziała także prewencyjnie. Nie zgodził się z poglądem organu negującym zastosowanie w sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, że odmienny tryb postępowania ma zastosowanie jedynie do spraw w toku postępowania przygotowawczego, bez względu na to jak się zakończyły.

W dniu 27 sierpnia 2021 r. organ, na wezwanie Sądu, wyjaśnił, że skarżący ma status strony postępowania, służy mu prawo do zapoznania się z aktami sprawy na podstawie art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 30 ze zm., zwanej dalej "k.p.k."), z czego nie skorzystał. Organ podkreślił, że wielokrotnie informował skarżącego o regulacjach prawnych i braku podstaw do zastosowania w tej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt postępowania toczącego się pod sygnaturą IV SAB/Wr 306/21 wynika, że skarga strony na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 lipca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 3 listopada 2020 r. i nie nadano jej biegu. Skarga ta została przedłożona Sądowi w dniu 2 września 2021 r. - po uprzednim wezwaniu organu - wraz z pozostałymi dokumentami (jako element korespondencji prowadzonej ze skarżącym). Po kolejnych wezwaniach z 23 września 2021 r. i 23 grudnia 2021 r. w dniu 10 stycznia 2022 r. organ nadesłał odpowiedź na skargę, potwierdzając, że nadesłana w dniu 2 września 2021 r. korespondencja stanowi akta sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyłącza ją spod kognicji sądów administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."). Wskazał, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej została doręczona organowi w dniu 3 listopada 2020 r. Zatem piętnastodniowy termin na przekazanie skargi do sądu administracyjnego upłynął 18 listopada 2020 r. We wskazanym terminie organ nie przekazał jednak skargi Sądowi. Obowiązek ten został przez niego wstępnie zrealizowany dopiero 27 sierpnia 2021 r., kiedy to na wezwanie Sądu organ nadesłał dokumenty określone jako korespondencja ze skarżącym. Odpowiedź na skargę została nadesłana zaś w dniu 10 stycznia 2022 r. wraz z wyjaśnieniem, że przedstawiona Sądowi korespondencja stanowi akta sprawy. Z odpowiedzi na skargę oraz wniosku o wymierzenie grzywny wynika, że organ, uznając status skarżącego jako strony postępowania oraz przysługujące mu prawo wglądu w akta na podstawie k.p.k., stwierdził, że działanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone na rzecz przepisów szczególnych. W efekcie organ wnioskował o odrzucenie skargi, uznając, że sprawa nie leży w granicach kompetencji sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie dochował terminu i obowiązków wynikających z powołanych przepisów i nie przekazał Sądowi wyznaczonym terminie tak skargi jak i akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że obowiązek organu przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od uznania czy według organu skarga należy do kognicji sądu administracyjnego. Powodem nadania skardze biegu jest samo żądanie strony, to ono obliguje organ do podjęcia prawem przewidzianych czynności, opisanych w ww. art. 54 § 2 p.p.s.a. Do wyłącznej kompetencji i właściwości Sądu należy ocena, czy skarga mieści się w jego kognicji. Zatem nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia od obowiązku jej przekazania Sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Rolą sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym, na podstawie złożonego przez stronę pisma i akt sprawy. W tym obowiązku sądu nie może zastąpić organ, nawet jeśli pozostaje w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi.

Sąd ten przytoczył art. 55 § 1 p.p.s.a. Wskazał, że wysokość grzywny wymierzanej organowi uzależniona jest od stopnia zawinienia organu w związku z nieprzekazaniem skargi. Ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii sądowi. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze okres zwłoki w jakiej pozostawał organ w zakresie wypełnienia nałożonych na niego obowiązków, jak i fakt, że powstała ona wyłącznie z winy organu. Z drugiej strony Sąd wziął pod uwagę, że uchybienie organu nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa, gdyż podjął on w końcu działania zmierzające do nadania skardze dalszego biegu, nie kwestionując zaistniałego opóźnienia. Zatem sam fakt wymierzenia grzywny powinien już stanowić dla organu wystarczającą podstawę do wyciągnięcia stosownych wniosków na przyszłość.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz uznanie, że organ rażąco naruszył prawo. W uzasadnieniu przedstawił argumenty na poparcie zażalenia, wykazując, że Sąd powinien wymierzyć Prokuratorowi grzywnę w wyższej wysokości.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. Prokurator przyznał po przeanalizowaniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że faktycznie nie został przez organ dochowany termin i obowiązki wynikające z przepisów u.d.i.p.

W piśmie procesowym z 17 maja 2022 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w zakresie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie jest zasadne.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji o wymierzeniu organowi grzywny złożył wnioskodawca, którego zdaniem grzywna wymierzona przez ten Sąd jest zbyt niska. Okoliczności niniejszej sprawy nie są więc kwestionowane, a wynika z nich, że skarga wnioskodawcy na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej została doręczona organowi w dniu 3 listopada 2020 r., zatem piętnastodniowy termin na przekazanie skargi do sądu administracyjnego upłynął 18 listopada 2020 r. Dopiero 27 sierpnia 2021 r. organ nadesłał korespondencję przesyłaną ze skarżącym. Odpowiedź na skargę organ nadesłał zaś dopiero w dniu 10 stycznia 2022 r. wraz z wyjaśnieniem, że przedstawiona Sądowi korespondencja stanowi akta sprawy.

Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na ww. podstawie jest więc uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, a w związku z przepisami u.d.i.p. – w terminie 15 dni. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Bezsporne jest bowiem, że doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Skarga wnioskodawcy z 2 listopada 2020 r. została przekazana do Sądu dopiero 27 sierpnia 2021, a wraz z odpowiedzią na skargę - 10 stycznia 2022 r. Przekroczenie ustawowego terminu było więc znaczne. Niemniej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił powody, dla których wymierzył grzywnę w kwocie 200 zł, a wynikają one z okoliczności sprawy, w której organ był przekonany, że status skarżącego strony postępowania karnego wystarczy skarżącemu do realizacji jego żądania, a nadto, że przepisy k.p.k. stanowią w sprawie lex specialis wobec przepisów u.d.i.p. Powyższe stanowisko organu jest oczywiście błędne, w związku z czym Sąd pierwszej instancji prawidłowo znalazł podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Niemniej powyższy pogląd zaprezentowany przez organ stanowił racjonalne wyjaśnienie przyczyn opóźnienia w przekazaniu skargi i dlatego nie można było uznać tego uchybienia za rażące naruszenie prawa, zwłaszcza, że organ podjął w końcu działania zmierzające do nadania skardze dalszego biegu, nie kwestionując zaistniałego opóźnienia, a w toku niniejszego postępowania przyznał wprost, że naruszył obowiązki przewidziane w ustawach u.d.i.p. i p.p.s.a.

Należy podkreślić, że wymierzenie grzywny jest środkiem przede wszystkim dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 108). Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1216/16).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość orzeczonej grzywny jest więc uzasadniona okolicznościami sprawy, odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się organ, i została wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że kwota 200 zł spełni dyscyplinująco–restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, dochodząc do wniosku, że grzywna w ww. kwocie jest adekwatna do stopnia przewinienia organu. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy zastosował przepisy p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.