Uzasadnienie
Postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił przedmiotową skargę K. J. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący złożył 31 maja 2020 r. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w przedmiocie wniosku z 14 września 2017 r. dotyczącego wydania zaświadczenia w przedmiocie uciążliwości służby w Policji. Skarga połączona była z ponagleniem złożonym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie za pośrednictwem organu, którego skarga dotyczyła.
Sąd ten zauważył, że z nadesłanych akt administracyjnych wynikało, że postanowieniem nr [...] z [...] września 2017 r. organ odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, pouczając o prawie jego zaskarżenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu 20 września 2017 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") dopuszcza wniesienie skargi na bezczynność "w każdym czasie". W ocenie tego Sądu przepis ten należy jednak odnosić do "czasu" niezakończonego postępowania administracyjnego. Skoro więc organ rozstrzygnął postępowanie w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia i doręczył postanowienie przed wniesieniem skargi, to sąd administracyjny nie może merytorycznie orzekać w przedmiocie skargi na bezczynność. Analogiczny pogląd wynika z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19. Sąd ten uznał więc, że skarga na bezczynność organu nie może zostać wniesiona po zakończeniu postępowania przez organ i na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ją odrzucił.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie jest zasadne.
Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, wątpliwość odnośnie do różnego rozumienia cytowanego wyżej przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej przesądzono, że: "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.".
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że odpowiedź na zadane przez skład kierujący pytanie ściśle wiąże się z poprawnym odkodowaniem, określonego art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość, a ten nie może być identyfikowany inaczej niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość, jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w postępowaniu administracyjnym niezakończonym i dotkniętym wadliwością w postaci naruszenia art. 12 i 35 k.p.a.
Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Podkreślono, że kontrolowany w wyniku wniesienia skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia.
Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Może on być kwestionowany przez stronę postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej, a drugi zawiera się w spełnieniu wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam.
Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale stanął na stanowisku, że tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Tym samym, termin "w każdym czasie", którym posłużono się w tym przepisie, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów za nie do zaakceptowania uznał pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi.
Wskazując na powyższą uchwałę oraz podzielając wyrażony w niej pogląd, jako prawidłowe należało ocenić zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji i zaprezentowaną w nim ocenę, że przedmiotowa skarga na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 14 września 2017 r. o wydanie zaświadczenia była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Z akt sprawy wynika, że ostatecznym postanowieniem z [...] września 2017 r. organ odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga została wniesiona po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.