Wyrok NSA z 25 maja 2004 r., OSK 1/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 maja 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z.

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 4317/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie NSA Eugeniusz Mzyk Zygmunt Niewiadomski Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.)
Mariola Błaszczyk protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżony wyrok 2) zasądza od Ministra Kultury na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną J. Z. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2003 r. sygn. akt 4317/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez A. Sp. z o. o. w Warszawie postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż w pierwszej instancji sprawę rozpatrywał Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...] uzgodnił pod względem konserwatorskim przedstawiony przez organ gminy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz elementami zagospodarowania terenu na działce przy ul. [...] w W. Organ ten uznając, że na danym terenie sąsiadującym z ogrodzeniem Parku [...] istnieje pierzejowa zabudowa o różnej formie architektonicznej i różnej wielkości oraz nie jest możliwe określenie dla tej zabudowy porządkujących architektonicznych i przestrzennych warunków, poza stwierdzeniem, że mieszczą się w grupie obiektów niskich a ponadto nie występuje żaden charakterystyczny wskaźnik proporcji powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz strefa głębokości zabudowy w głąb od ul. [...], przyjął, że proponowany obiekt o wysokości 12,5 m do kalenicy oraz mający zajmować wraz z drogami i dojściami mniej niż 20 % powierzchni działki - nie będzie stanowił elementu ingerującego w krajobraz i architekturę Parku[...]. Istnieje więc możliwość realizacji inwestycji w sposób nie zagrażający wartościom przestrzennym chronionym z powodu bezpośredniego sąsiedztwa z Parkiem [...], co wyczerpuje wymogi art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury. Zastrzeżono jednocześnie, że projekt koncepcyjny i budowlany będzie wymagał zaopiniowania zgodnie z art. 39 pkt 2 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez J. M. Z., właściciela nieruchomości zabudowanej przy ul. [...], sąsiadującej z działką przy ul. [...], który zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1949 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wymagającym zachowania zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustawą o ochronie dóbr kultury /art. 27 ust. 3/, podczas, gdy sporny obiekt o trzech kondygnacjach ma być zrealizowany na terenie zabudowanym ciągiem domów jednorodzinnych parterowych i piętrowych, Generalny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i orzekł o nie uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji.

W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji powołano się na opinię opracowaną przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków - Zespół Ekspertów do spraw Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego, przytaczając fragment zawierający ocenę projektu koncepcyjnego, akcentując zawarte tarą sformułowanie, że projektowany obiekt "bardzo znacząco odróżnia się od zabudowy mieszkaniowej" istniejącej na działkach sąsiednich oraz, że,Jego realizacja w proponowanym kształcie architektonicznym w znaczącym stopniu wpłynie na zmianę charakteru istniejącego tu zespołu jednorodzinnej zabudowy /.../, a tym samym do pewnego stopnia zagrozi wartościom przestrzennym chronionym ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zabytkowego Parku [...]".

Zdaniem Generalnego Konserwatora Zabytków "nowa kubatura w tak bliskim sąsiedztwie zespołu pałacowo-parkowego zakłóciłaby ekspozycję przestrzenną zabytku, pośrednio naruszając całą strukturę funkcjonalno-przestrzenną. Jest to niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego/.../. Postulat zapewnienia dobrom kultury warunków trwałego zachowania, wyrażony w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury oznacza, że nie należy wprowadzać zmian, które wpłyną negatywnie nie tylko na zabytek, ale także na otoczenie lub widok na zabytek. Planowana inwestycja nie spełnia zatem wymogów ochrony konserwatorskiej".

Skargę na to postanowienie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor zarzucając, iż obiekt ma być realizowany na terenie położonym w strefie oznaczonej w obowiązującym planie miejscowym symbolem MU-23, a zespół pałacowo-parkowy oznaczono w planie symbolem B-ll. Zaskarżone postanowienie nie zostało więc w żaden sposób uzasadnione z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i ustaleń urbanistycznych. Brak jest w nim przytoczenia prawnych i technicznie umotywowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Generalny Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji uznając skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn, niż podnoszone przez stronę skarżącą, stwierdzając, że te przyczyny obowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd podzielił pogląd organu orzekającego, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikający z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy nie tylko obszarów wyznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako podlegające ochronie konserwatorskiej, ale także obszarów bezpośrednio sąsiadujących z tym terenem /otoczenia zabytku/. Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie zabytków /Dz. U. Nr 98, poz. 1150 ze zm./ nie określa wprawdzie szczegółowo, jakimi kryteriami ma kierować się organ konserwatorski przy wyrażaniu opinii w kwestii zamierzonej zabudowy terenu przyległego do obiektu zabytkowego, pozostawiając tym samym ocenę tę do uznania tego organu, jednakże w art. 27 ust. 3 tej ustawy zawarto ogólną wytyczną, jaką winien kierować się organ przy dokonywaniu tej oceny.

Organ konserwatorski winien więc mieć na uwadze to, aby zamierzone roboty i obiekty nie przyczyniły się do "zeszpecenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek". Pozostawienie uznaniu organu konserwatorskiego oceny, czy z punktu widzenia konserwatorskiego projektowane prace naruszają wartość historycznych zabytków i jego otoczenia nie oznacza, że może być ona dowolna. Dokonana ocena i przyjęte rozstrzygnięcie powinny wynikać z racjonalnych, logicznych motywów oraz odpowiadać art. 7 kpa, który nakazuje organowi administracji uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy tak interesu społecznego jak i słusznego interesu strony /por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1984 r. SA/Wr 72/84 ONSA 1/84, poz. 28/. Uzasadnieniu rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy stawia się więc szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy przyszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie powyższym wymogom nie odpowiadają, zaś materiał zgromadzony w aktach sprawy daje podstawę do przyjęcia, że rozstrzygnięcie to ma "oczywiste cechy dowolności", bowiem "Z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ulica [...] przebiega równolegle do ogrodzenia parku [...]. Działki budowlane znajdujące się pomiędzy ogrodzeniem parku a ulicą [...] są intensywnie zabudowane obiektami o zróżnicowanej architekturze i kubaturach. Pierzejowa zabudowa oraz sposób zagospodarowania tych działek powoduje, że od strony ulicy [...] nie jest widoczny ani Park [...], ani nawet jego ogrodzenie". Zdaniem Sądu "Nie zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w art. 27 ust. 3 pow. ustawy o ochronie dóbr kultury, że planowane roboty mogą przyczynić się do zeszpecenia widoku na zabytek. Trudno także przyjąć, że istnieje jakikolwiek związek pomiędzy zamierzoną budową a ewentualnym zeszpeceniem otoczenia zabytku". Taki zarzut mógłby być stawiany w zasadzie każdemu z wzniesionych na tym terenie obiektów, bowiem z akt nie wynika, że budynki usytuowane wzdłuż ulicy [...] mają szczególny, jednolity charakter, dostosowany architekturą do Pałacu [...], a tym samym, że wzniesienie zamierzonego budynku różniącego się od istniejącej zabudowy - zeszpeci otoczenie zabytku. Przeciwnie - jak wskazano w przytoczonej na wstępie opinii - istniejąca na tym terenie zabudowa mieszkaniowa jest zróżnicowana pod względem architektonicznym, zlokalizowana w różnych konfiguracjach na ogrodowych działkach. Nie ma zatem żadnych racjonalnych względów, które by uzasadniały ocenę, że zabudowa budynkiem 3 kondygnacyjnym jednej z szeregu już wcześniej zabudowanych działek ma jakikolwiek związek z ochroną wartości o jakich mowa w art. 27 ust.

3. Oceny zawarte w powyższej opinii dotyczące projektu koncepcyjnego nie mogły mieć znaczenia dla wyniku uzgodnień dokonywanych w trybie art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tym etapie decyzyjnym nie podlegają bowiem ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy - projekty koncepcyjne i budowlane. Projekty takie podlegają ocenie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonywane są nie przez organ samorządowy, lecz przez organ architektoniczno-budowlany.

W ocenie Sądu dokonując uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej robót wykonywanych w otoczeniu zabytków stosownie do art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury organ konserwatorski uwzględnia okoliczność ewentualnego zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na ten zabytek, zaś odmowa uzgodnienia nie może być motywowana innymi względami, niż wiążące się z ochroną zabytku. Nie może natomiast powoływać się organ na to, że zamierzony obiekt odbiega od charakteru istniejącej wokół zabudowy o podobnym charakterze i przeznaczeniu, bowiem prowadzi to do oceny dopuszczalności zamierzonej zabudowy nie ze względu na potrzebę ochrony dóbr kultury, lecz ze względu na istniejącą zabudowę sąsiednich działek, do takiej zaś oceny organ konserwatorski nie jest uprawniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z., adwokat występujący we własnej sprawie, powołując się na art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 2071/, art. 173 § 1 i § 2, art. 174 pkt. 1 i pkt. 2, art. 175 § 1 oraz art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.

W skardze kasacyjnej zarzuca się obrazę art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzi Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./, art. 7 i 9 kpa oraz art. 328 § 2 kpc w związku z art. 59 powyższej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sprawie z innych powodów, niż były przedmiotem skargi, do czego miał prawo stosownie do art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednakże był zobowiązany zgodnie z art. 9 kpa poinformować strony o tych przyczynach przed wydaniem wyroku, aby nie ograniczać prawa strony do wypowiedzenia się na ten temat.

Sąd naruszył ponadto rażąco art. 328 § 2 kpa w związku z art. 59 ustawy o NSA stwierdzając, że z akt nie wynika, iż budynki usytuowane wzdłuż ul. [...] miały szczególny jednolity charakter dostosowany architekturą do Pałacu [...]. Przyjęcie za podstawę wyroku, że jakiś fakt nie wynika z akt nie mówi o niczym. Tymczasem z akt wynika, że ulica [...] ma charakter osiedla domów jednorodzinnych stanowiących zabudowę nie wyższą niż dwie kondygnacje, bezpośrednio sąsiadujących z zabytkowym Parkiem i Pałacem. Przyjęcie zabudowy trzypiętrowej całkowicie odbiega od otoczenia Parku i Pałacu [...], zeszpecając je.

Ustalenia Sądu oraz pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku "wkraczają w ustalenia faktyczne" oraz są dowolne, rażąco naruszają więc art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy o NSA z 1995 r.

Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem i nie może sam ustalać stanu faktycznego, nie wynikającego z ustaleń organów administracji. Sąd natomiast sam ustalił stan faktyczny sprzeczny z ustaleniami organów administracji, co nie leży w jego kompetencji. Nie można się też w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zgodzić z poglądem Sądu, że ocena, czy 3 kondygnacyjny budynek w otoczeniu budynków jednorodzinnych nie szpeci otoczenia zabytku i nie należy do konserwatora zabytków, lecz należy do Sądu. Sąd wszedł w tym wypadku w specjalistyczną ocenę konserwatora zabytków. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ocena, czy zabudowa przyczyni się do zeszpecenia otoczenia lub widoku na zabytek oraz ocena, czy w konkretnej sprawie doszło do "zeszpecenia" otoczenia lub widoku nań należy do organów ochrony zabytków /wyrok z dnia 22 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 123/94 oraz z dnia 1 września 1995 r. sygn. akt I SA 1836/94. W tym ostatni wyrok opublikowano w zbiorze orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 1994 i 1995 - Generalny Konserwator Zabytków 1997 r. pod red. Marii Kołacz-Kozłowskiej - orzeczenie Nr 61.

Ponadto Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt III RN 82/99 /orzecznictwo SN z 2000 r. poz. 571/ stwierdził, że ochrona dóbr kultury wymaga stosownej przestrzennej realizacji różnych celów i zadań, a więc także właściwego zagospodarowania przestrzeni sąsiadującej z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony -jako dobra kultury.

W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że od strony ulicy [...] nie jest widoczny ani Park [...], a nawet jego ogrodzenie. Jest to ustalenie całkowicie dowolne. Sąd samodzielnie ustalał stan faktyczny przekraczając swoje uprawnienia, naruszając wskazane przepisy.

Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd posłużył się pojęciem "projekt koncepcyjny" jako pojęciem niedookreślone co dodatkowo uzasadnia przyjęcie, że zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 8 i 11 kpa mające zastosowanie w związku z art. 59 ustawy o NSA.

W odpowiedzi na skargę inwestora - A. Sp. z o.o. wniosła o odrzucenie skargi wskazując na to, że została ona sporządzona z naruszeniem przepisów ww. ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnym, a w razie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił tego wniosku, o oddalenie skargi, ze względu na to, iż uchylający postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków wyrok Sądu wobec braku wystarczającego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia był prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną.

W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 328 § 2 kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a mianowicie ustalenie faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie wobec braku pełnej regulacji w cyt. ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym kwestii dotyczącej formułowania uzasadnień wyroków tego Sądu. Naruszenia tego przepisu, mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, można się dopatrzyć w odniesieniu się przez Sąd do /w ocenie tego Sądu mających w sprawie znaczenie/ okoliczności, które w istocie nie wynikają ze zgromadzonych przez organy obu instancji w postępowaniu administracyjnym dowodów, lecz mogą być potraktowane jako przyjęte przez Sąd dowolnie.

Otóż brak jest w sprawie, jak to zasadnie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, jakichkolwiek materiałów dowodowych, które jednoznacznie wskazują na to, iż z ulicy [...] nie jest widoczny zabytkowy Park i Pałac, a nawet ogrodzenie zabytkowego terenu. Przeciwnie, w postępowaniu administracyjnym ustalono, że wprawdzie przedmiotowy teren przy ulicy [...] jest pomiędzy ogrodzeniem zabytku i samą ulicą zabudowany, jednakże są to domy jednorodzinne, niewysokie /do dwóch kondygnacji/, położone w ogrodach, z czego w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku, iż od strony ulicy nie jest widoczny zabytkowy obiekt.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ponadto poza kategorycznym stwierdzeniem, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu "ma oczywiste cechy dowolności" przesądza się także, iż Generalny Konserwator Zabytków przekroczył swoje kompetencje i w istocie nie oceniał projektowanej zabudowy ze względu na potrzebę ochrony dóbr kultury lecz ze względu na istniejącą zabudowę sąsiednich działek. Sąd w sposób arbitralny stwierdził także, że "Nie ma żadnych racjonalnych względów, które by uzasadniały ocenę, że zabudowa budynkiem 3 kondygnacyjnym jednej z szeregu już wcześniej zabudowanych działek ma jakikolwiek związek z ochroną wartości o jakich mowa w art. 27 ust. 3" ustawy o ochronie dóbr kultury. Tego rodzaju sformułowania zamieszczone w uzasadnieniu wyroku Sądu słusznie zostały w skardze kasacyjnej potraktowane jako dowolne oraz oparte na własnych ustaleniach Sądu /samodzielnym prowadzeniu postępowania dowodowego/ a nie tylko na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Stosownie do art. 21 ustawy o NSA Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli oczywiście ustawa nie stanowi inaczej. Naruszenie tego właśnie przepisu zarzuca się zasadnie w skardze kasacyjnej. Nie można ponadto orzeczeniu organu administracji publicznej zawierającemu stanowisko w kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o ochronie dóbr kultury zarzucać, że ma ono "oczywiste cechy dowolności", przy jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia Sądu na nie potwierdzonych materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie spostrzeżeniach. Sąd ocenia legalność działania administracji publicznej, nie może natomiast wkraczać w jej kompetencje, a zwłaszcza zastępować /ograniczać/jej w określonych ustawowo kompetencjach.

Zasadnie zatem wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że ocena, czy w konkretnej sprawie doszło do "zeszpecenia" otoczenia zabytku należy do organu ochrony zabytków, zaś Sąd w ramach zakreślonych przepisem art. 21 ww. ustawy o NSA kompetencji dokonuje kontroli legalności orzeczenia tego organu, a więc także zgodności tego orzeczenia z przepisami prawa materialnego jak też procesowego. W związku z tym należy uznać, że wprawdzie do dokonania oceny co do wpływu na zabytek i jego otoczenie jest właściwy organ ochrony zabytków, jednakże ta ocena nie jest jego wyłączną kompetencją, skoro podlega kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zwłaszcza w kontekście słusznych zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia zakresu kontroli Sądu oraz wymogów uzasadnienia określonych w art. 328 § 2 kpc w zw. z art. 59 ustawy o NSA z 1995 r. czyni także uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd art. 7, art. 8 i art. 11 kpa, przy czym naruszenie to wypada uznać za mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 kpa wobec nie powiadomienia wnoszącego tą skargę, iż Sąd zamierza orzec na podstawie art. 51 ustawy o NSA, nie będąc związany granicami skargi na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków. Sąd administracyjny jest, jak to wyżej wskazano, właściwy do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu jak też nie jest związany granicami skargi uruchamiającej postępowanie przed tym sądem /art. 51 ustawy o NSA/. Wprawdzie w art. 59 ustawy o NSA przewidziano, że w sprawach nie unormowanych w tej ustawie do postępowania przed Sądem stosuje się odpowiednio art. 9 kpa, który nakłada obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jednakże regulację zawarta w art. 51 w kwestii nie związania granicami skargi w związku z kompetencją Sądu wynikającą z art. 21 ww. ustawy należy traktować jako pełną. Orzekając więc o legalności kontrolowanego aktu, Sąd nie jest związany granicami skargi, zaś korzystając z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie nie ma obowiązku stosować odpowiednio art. 9 kpa. Jedynym ograniczeniem dla Sądu jest to, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.