Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 marca 2004 r., II SA 2112/03 oddalił skargę Justyny K. na decyzję Wojewody L. z 20 grudnia 2002 r., (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że w świetle art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, dopuszczalne jest zastosowanie instytucji zwrotu nieruchomości nie tylko nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ - jak stanowi wymieniony art. 216 ustawy z 1997 r., ale także dopuszczalny jest zwrot nieruchomości nabytych już w okresie obowiązywania późniejszej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, jeżeli postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie zostało wszczęte pod rządem ustawy z 1958 r.
Sąd stwierdził, że regulacje prawne dopuszczające zastosowanie instytucji zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w drodze innej niż decyzje administracyjne, co do zasady mają charakter szczególny i ich interpretacja rozszerzająca jest niedozwolona. Według przepisów ustawy z 1958 r., umowy przenoszące na Skarb Państwa prawo własności nieruchomości, były zbliżone do wywłaszczenia, bowiem zawierano je z naruszeniem zasady równości stron, za cenę nie wyższą od ustalonej, według przewidzianych tam zasad odszkodowania. Natomiast pod rządem ustawy z 1985 r. - były to już umowy, do których w pełni znajdowały zastosowanie przepisy prawa cywilnego, bez tworzenia szczególnych praw czy obowiązków dla którejkolwiek ze stron tej czynności prawnej, stąd też niedopuszczalne jest tu wykorzystanie drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności przez byłego właściciela nieruchomości. W tej sytuacji należy uznać za nieistotne powoływanie się przez skarżącą, że w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do spornej nieruchomości, obowiązywała ustawa z 1958 r., bowiem zbycie nieruchomości nastąpiło już pod rządem ustawy z 1985 r., która w sprawach wywłaszczeniowych będących w toku, nakazywała stosować przepisy nowe. Na poparcie swojego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał liczne orzecznictwo NSA i SN.
Skargą kasacyjną z dnia 25 maja 2004 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w efekcie niezastosowanie art. 216 w zw. z art. 136 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że normy te nie mają zastosowania do nieruchomości nabytych w drodze umowy zawartej po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo, że możliwość taka istnieje w odniesieniu do nieruchomości nabytych w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, kształtujących zasadę ochrony własności i dziedziczenia oraz dopuszczających wywłaszczenie jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
- Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a/ niedokonanie przez WSA w Lublinie oceny badanych przez niego decyzji organów II i I instancji oraz norm art. 216 w zw. z art. 136 w oparciu o przepisy art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, mimo, iż obowiązek taki nakładają na Sąd przepisy art. 8 i 178 Konstytucji;
b/ pominięcie przy ocenie materiału dowodowego faktu, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte pod rządem ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem sprzedaż nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, która nastąpiła już po wejściu w życie ustawy z 1985 r. nie miała ściśle cywilnoprawnego charakteru, skoro zagrożona była trybem wywłaszczenia.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organu II i I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony wyrok WSA został oparty na poglądzie prawnym zawartym uchwale SN z dnia 24 września 1992 r. w sprawie oznaczonej III AZP 1/92 i przyjęciu, że normy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mają zastosowania do nieruchomości nabytych w drodze umowy po wejściu życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ściśle literalnej, wręcz zwężającej wykładni art. 69 ust. 4 tej ustawy i art. 216 ustawy z 1994 r. Wbrew stanowisku zawartemu w uchwale SN, nie można mówić o całkowitej dobrowolności umowy przenoszącej na Skarb Państwa własność nieruchomości w celu uzasadniającym wywłaszczenie. W tej sytuacji czynienie rozróżnienia pomiędzy nabyciem nieruchomości w trybie ustawy z 1958 r. i 1985 r. jest całkowicie nieuprawnione i stanowi rażące naruszenie konstytucyjnych zasad równości i ochrony własności. Funkcja, charakter i zakres obu ustaw są bowiem porównywalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić konstytucyjność normy art. 216 ustawy z 1997 r. w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne.
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu /art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. dalej jako "p.p.s.a."/. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 216 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest nietrafny, co znajduje uzasadnienie zarówno w samej treści wymienionych przepisów prawnych, jak i uchwale Sądu Najwyższego, III AZP 11/92 /OSNC 1993 nr 6 poz. 93/. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie, podziela wyrażone tam stanowisko, na którym oparł się również Sąd I instancji, że poprzedni właściciel nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawartej w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i zbytej dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 tej ustawy. Ponadto podkreślić należy, że przepis art. 96 ust. 1 pierwotnego brzmienia ustawy wprost stanowił o stosowaniu nowych przepisów do spraw wywłaszczeniowych będących w toku. Zmiana stanu prawnego w okresie od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego do zmiany właściciela nieruchomości wskutek czynności prawnej jaką jest zawarcie cywilnoprawnej umowy sprzedaży, powoduje niedopuszczalność drogi administracyjnej przy ubieganiu się o odzyskanie tytułu własności przez poprzedniego właściciela. Nie ma znaczenia, czy zawarcie umowy sprzedaży nastąpiło zaraz po wejściu w życie nowej ustawy, czy też kilka lat później, bowiem umowy te od samego początku miały zupełnie inny charakter niż tzw. umowy wywłaszczeniowe zawierane pod rządem ustawy z 1958 r. W tej sytuacji za niezasadne uznać należy także zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów postępowania.
Artykuł 216 u.g.n. jako norma szczególna nie podlega interpretacji rozszerzającej. Konstruuje on w wyczerpujący sposób zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych odejmujących w swoim czasie własność nie można traktować jako egzemplifikacji, lecz jako listę zamkniętą. Wniosek przeciwny oznaczałby wejście na grząski grunt domniemania kompetencji organów administracji. Natomiast odnośnie zarzutu niekonstutucyjności tego przepisu, to stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie jest powołany do badania zgodności ustaw z Konstytucją, szczególnie w sytuacji, gdy analizowany przepis prawny obrósł już w bogate i w chwili obecnej w zasadzie jednolite orzecznictwo, którego przykłady wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.