Uzasadnienie
OSK-1062/04
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 maja 2004 r. II SAB/Rz 14/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Jacka B. na bezczynność (...) Kuratora Oświaty w R. w przedmiocie uznania kierunku studiów za zbliżony z nauczaniem przedmiotu.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż stan faktyczny przedstawia się następująco:
Jacek B. pismem z dnia 22 grudnia 2003 r. zwrócił się do (...) Kuratora Oświaty w R. o uznanie kierunku inżynierii biomedycznej w zakresie specjalności "zastosowanie komputerów w medycynie" za dającą dostateczne przygotowanie i wiedzę do nauczania przedmiotu fizyki i techniki w gimnazjum. W odpowiedzi z dnia 14 stycznia 2004 r. (...) został poinformowany, że w związku z nasyceniem oświatowego rynku pracy przez nauczycieli z pełnymi kwalifikacjami do nauczania fizyki i techniki, nie ma potrzeby rozpatrywania wniosku skarżącego. Pismem z dnia 23 stycznia 2004 r. skarżący wezwał Kuratora do rozpoznania i merytorycznego załatwienia wniosku. Odpowiadając na to wezwanie Kurator w dniu 10 lutego 2004 r. wezwał Jacka B. o przesłanie zaświadczenia dyrektora szkoły o zatrudnieniu i nauczanych przedmiotach. Następnie Jacek B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność (...) Kuratora Oświaty, który nie wydał w sprawie decyzji. Odrzucając tę skargę Sąd zauważył, iż istota bezczynności organu sprowadza się do wymuszenia przez stronę na organie podjęcia rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie., Innymi słowy z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wynika to z przepisu art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Zgodnie z tym unormowaniem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 /decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa/. Zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna, o ile dotyczy jednej z wyżej wymienionych form działania organu administracji publicznej.
Prawem materialnym, które ma w sprawie zastosowanie jest ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz.U. 2003 nr 118 poz. 1112 ze zm./. W rozdziale 3 Karty zatytułowanym "Wymagane kwalifikacje" zamieszczony jest przepis art. 9, który określa wykształcenie, jakie wymagane jest od osoby ubiegającej się o stanowisko nauczyciela. W art. 2 tej normy zawarto delegację dla właściwych ministrów do określenia szczegółowych kwalifikacji wymaganych dla nauczycieli. Jednym z aktów wydanych na podstawie tego upoważnienia jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej, i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli /Dz.U. nr 155 poz. 1288/. Zgodnie z par. 1 tego rozporządzenia, zawierającym tzw. słowniczek, w punkcie 4 przy wyjaśnianiu pojęcia - "kierunku /specjalności/ studiów zbliżonym do nauczania przedmiotu lub prowadzonych zajęć" zamieszczone zostało stwierdzenie, że ustalenia kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć dokonuje kurator oświaty. Kwestii tej nie rozstrzyga również Karta Nauczyciela. Zatem należy wykluczyć decyzyjną formę takiego dokumentu, bowiem poza okolicznością, iż ustalenia dokonuje organ administracji publicznej brak jest innego argumentu przemawiającego za taką formą. Podkreślić przy tym należy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej /art. 104 Kpa/ jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej /zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996 r. I SA/Ka 347/96 - Prawo Bankowe 1997 nr 1 str. 85/. Zdaniem Sądu, ani Karta Nauczyciela, ani powołane rozporządzenie nie zawiera przepisu upoważniającego kuratora oświaty do wydawania decyzji w tym przedmiocie.
Ustalenie, jakie domaga się od organu skarżący, w ocenie Sądu nie jest również "innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalenie, o jakim mowa, jest wymagane na potrzeby szeroko rozumianego zatrudnienia na stanowisku nauczyciela. Ta natomiast kwestia należy do kategorii z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a dla rozstrzygania sporów związanych z zatrudnieniem sąd administracyjne - co do zasady - nie są właściwe.
Reasumując Sąd stwierdził, że ustalenie kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć, którego dokonuje kurator oświaty, o jakim mowa w par. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r., w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli /Dz.U. nr 155 poz. 1288/ nie następuje w formie decyzji administracyjnej ani nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z tych przyczyn skarga na bezczynność kuratora oświaty jako niedopuszczalna została odrzucona, na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł pełnomocnik Jacka B. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu par. 1 pkt 4/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określania szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia /Dz.U. nr 155 poz. 1288/ polegającą na przyjęciu, że ustalenie /kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu/ dokonywane przez kuratora oświaty - nie jest "decyzją administracyjną" ani nie jest "innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- prawa materialnego - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 zd. 1 Konstytucji przez wykładnię ww. par. 1 pkt 4/ rozporządzenia i art. 9 ustawy Karta Nauczyciela w oderwaniu od hierarchicznie wyższych norm konstytucyjnego prawa do sądu i sądowej kontroli bezczynności administracji publicznej.
Powołując się na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zasadniczą w sprawie kwestią do rozstrzygnięcia jest forma prawna w jakiej kurator oświaty realizuje kompetencję nadaną mu przez przepis prawa materialnego par. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli. Sąd I instancji odrzuca zarówno formę decyzji jak i kwestionuje, iż jest to "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej..." i przyjmuje, iż jest to "kategoria z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 1 Kodeks postępowania cywilnego".
Kurator oświaty jest organem administracji publicznej i nie jest stroną stosunku pracy nauczyciel - szkoła. Rozstrzygnięcie kuratora jest w władcze i jednostronne i zostało określone przez Rzecznika Praw Obywatelskich /wniosek RPO do Trybunału Konstytucyjnego U 1/04 jako administracyjna reglamentacja wolności wykonywania zawodu. Nieprecyzyjność rozporządzenia ani to, że kwestii formy nie rozstrzyga Karta Nauczyciela - nie są dostatecznymi argumentami na rzecz wykluczenia decyzyjnej formy. Przez decyzję administracyjną rozumie się władcze jednostronne oświadczenie organu administracji kierowane do indywidualnego adresata, kształtujące jego sytuację prawną. Element władztwa i jednostronności oświadczenia kuratora oraz to, że jest organem administracji oświatowej - nie ulega wątpliwości. Akt kuratora kształtuje sytuację prawną adresata, jego rozstrzygnięcia w zakresie prawa wykonywania zawodu i wolności wykonywania zawodu i ma istotne znaczenie przy ubieganiu się o zatrudnienie w szkolnictwie.
Zanegowanie formy decyzyjnej, a także zakwestionowane tego, iż nie jest to nawet "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej..." doprowadza do sytuacji, w której adresata rozstrzygnięcia kuratora pozbawia się sądowej kontroli administracyjnej reglamentacji wprowadzonej przepisem par. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia - co prowadzi do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wykładnia par. 1 pkt 4 rozporządzenia jako przepisu konkretyzującego art. 9 ustawy Karta Nauczyciela - nie może być taka, iżby doprowadzała do sprzeczności z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 zd. 1 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Realizacja kontroli sądowej i podmiotowego prawa do sądu jest możliwa wówczas gdy istnieje przedmiot tej kontroli, co wymaga tego, aby kształtowanie sytuacji prawnej obywatela następowało w jednej z form przewidzianych w art. 3 par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Trudności w określeniu formy, których źródłem może być nieprecyzyjność przepisów, nie stanowi argumentu na rzecz negatywnego domniemania i wykluczenia zarówno "decyzji" jak i "innego aktu lub czynności". Podobne trudności występowały na gruncie przepisu par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /"W uzasadnionych przypadkach rektor, na wniosek studenta zaopiniowany przez uczelniany organ samorządu studenckiego, może zwolnić studenta z obowiązku uiszczania opłaty w całości lub w części"/ i pomimo braku wskazania przez rozporządzenie form zwolnienia, przyjęto w orzecznictwie pogląd, iż jest to indywidualny akt administracyjny.
(...) Kurator Oświaty w R. odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, domagając się zasądzenia kosztów od skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest ona obwarowana przymusowej adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
Zarzutem skargi kasacyjnej Jacka B. jest naruszenie prawa materialnego tj. par. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli /Dz.U. nr 155 poz. 1288 ze zm./ polegające na przyjęciu, iż ustalenie kierunku studiów za zbliżony do nauczania przedmiotu dokonywane przez kuratora oświaty nie jest decyzją ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 cyt. wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie zgłoszono zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wadliwą wykładnię par. 1 pkt 4 wskazanego wyżej rozporządzenia i art. 9 ustawy Karta Nauczyciela.
Przy uwzględnieniu powyższych zarzutów, zauważyć należy, iż skarga kasacyjna Jacka B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podkreślić należy, iż przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela /Dz.U. 2003 nr 118 poz. 1112 ze zm./ określa wymagania kwalifikacyjnej dla osoby na stanowisku nauczyciela.
Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela - stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym względnie taka, która ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, dla którego są to kwalifikacje wystarczające.
Natomiast w ust. 2 przywołanego wyżej art. 9 Karty nauczyciela zawarto delegację ustawową dla właściwego ministra do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz szkoły i wypadki, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli.
Delegacja ta, co jest niesporne, nie obejmowała wprowadzenia odrębnego /władczego/ trybu orzekania o tych kwalifikacjach wymaganych od nauczycieli.
Wobec regulacji przyjętej w art. 9 ustawy Karta Nauczyciela nie ma podstaw materialnoprawnych do podejmowania odrębnych czynności w formach poddanych kontroli przez sądy administracyjne a określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tym samym nie ma podstaw materialnoprawnych przy ustalaniu kierunków studiów za zbliżony do nauczania przedmiotu do wydawania w tym zakresie decyzji, postanowienia czy też podejmowania innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Należy natomiast wskazać, iż stwierdzenie uprawnień w zakresie wymaganych kwalifikacji nauczyciela jest elementem jednolitej procedury nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego bądź nawiązania stosunku pracy. Wskazanie zaś przedmiotu nauczania należy do pracodawcy, to wówczas w tych postępowaniach stwierdza się uprawnienia i obowiązki.
Wobec powyższych wywodów podkreślenia wymaga fakt, iż kurator oświaty nie jest umocowany do władczego orzekania w sprawie uznania danego kierunku studiów za zbliżony z nauczaniem przedmiotu lub rodzajem prowadzonych zajęć w formach przewidzianych w art. 3 par. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
A skoro tak to prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał w zaskarżonym postanowieniu za niedopuszczalną skargę na bezczynność (...) Kuratora Oświaty w R. w przedmiocie uznania kierunku studiów za zbliżony z nauczaniem przedmiotu /art. 58 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Obowiązek administracyjny do działania wyznaczony jest normami kompetencyjnymi. Jeżeli organ nie ma kompetencji do określonego działania to nie można zarzucić takiemu organowi bezczynności.,
Zatem bezczynność organu administracji publicznej nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie braku kompetencji do działania.
Potwierdzeniem powyższych wywodów jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. U 1/04 /OTK-A 2004 nr 5 poz. 43/, którym uznano, iż par. 1 pkt 4 omawianego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (...) w zakresie w jakim powierza kuratorowi oświaty ustalenie czy dany kierunek /specjalność/ studiów jest zbliżony do nauczania przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć jest niezgodny z art. 9 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Orzekając o niekonstytucyjności powołanego wyżej par. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2002 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przyznanie kuratorom oświaty prawa do wiążącego i de facto bezapelacyjnego rozstrzygania o prawie poszczególnych nauczycieli do wykonywania ich zawodu nie mieściło się w kompetencji normodawczej ministra udzielonej mu przez racjonalnego ustawodawcę. Tym samym wykazano sprzeczność rozporządzenia w opisanym zakresie z upoważnieniem ustawowym. Dodano też, iż brak jest w tym rozporządzeniu jakichkolwiek przepisów proceduralnych, które określałyby sposób postępowania w tej sprawie, a nade wszystko nie odnosi się do praw nauczycieli w postępowaniu ani trybu wzruszenia przez nich rozstrzygnięcia.,
Przepis powołanego wyżej par. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2002 r. wobec postanowień art. 190 ust. 3 Konstytucji RP został uchylony z momentem jego ogłoszenia w organie urzędowym co nastąpiło 31 maja 2004 r. w zakresie w jakim powierza kuratorowi oświaty ustalenie czy dany kierunek /specjalność/ studiów jest zbliżony do nauczania przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć.
Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię par. 1 ust. 4 wskazanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. jest w opisanych okolicznościach sprawy całkowicie nieusprawiedliwiony podobnie jak taki zarzut zgłoszony wobec norm konstytucyjnych art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mówić w tej sprawie o naruszeniu przepisów Konstytucji RP gdyż powołać przepisy konstytucyjne można w zarzucie kasacyjnym i uznać je za zasadne tylko wtedy, jeżeli zostały naruszone w sposób bezpośredni przez Sąd a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Dlatego też uznając zarzuty skargi w całości za nieusprawiedliwione oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
O odmowie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 262 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ z mocy tego przepisu art. 248 tejże ustawy nie ma zastosowania w odniesieniu do osób, które są zwolnione od kosztów sądowych z mocy prawa na podstawie art. 239 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.