Uzasadnienie
H. G. w skardze kasacyjnej, wniesionej na podstawie art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 16 października 2003 r., sygn.akt II SA/Gd 1329/00, którym Sąd oddalił skargę H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2000 r. o nakazaniu rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego na działce przy ul. C. w W. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z dnia [...] lipca 1998 r. H. G. zawiadomiła Wydział Urbanistyki Urzędu Miejskiego w W. o zamiarze przystąpienia do remontu budynku mieszkalnego. Organ ten nie wniósł sprzeciwu. W wyniku oględzin w dniu 29 marca 2000 r. stwierdzono, że istniejący budynek został w całości rozebrany, za wyjątkiem części ścian zewnętrznych i wybudowany został nowy budynek na istniejących fundamentach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał H. G. rozebranie samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania H. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] maja 2000 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł reformatoryjnie, wyłączając z nakazu rozbiórki rozbiórkę fundamentów.
W skardze na decyzję organów nadzoru budowlanego H. G. zarzuciła, że wykonała roboty budowlane po zgłoszeniu remontu budynku, a jeżeli przekroczyła zakres robót objętych zgłoszeniem, to tylko w niewielkim stopniu. Przesunięcie ściany zewnętrznej wschodniej budynku w głąb jej działki o 50 cm miało na celu likwidację źródła sporu z siostrą, która jest właścicielką sąsiedniej działki.
Oddalając skargę H. G. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, jakkolwiek budzi zastrzeżenia postępowanie organów, które nie zgłosiły zastrzeżeń do zgłoszenia przez H. G. remontu budynku, pomimo że ze zgłoszenia wynikało, że remont ma obejmować zmiany elementów konstrukcyjnych budynku. Nie zostały podważone ustalenia organu, że skarżąca przesunęła ścianę wschodnią budynku, rozebrała strop i dach oraz ścianę południową, na skutek czego nastąpiła rozbiórka bez mała całego obiektu, a następnie zmieniono konstrukcję dachu, który został podniesiony i w ten sposób zmieniono poddasze nieużytkowe na mieszkalne. Faktycznie więc zostały wykonane roboty budowlane, na które wymagane jest pozwolenie na budowę.
W skardze kasacyjnej jako podstawa kasacyjna zostało wskazane naruszenie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż przeprowadzenie remontu budynku z akceptacją organu co do sposobu przeprowadzenia remontu stanowi samowolę budowlaną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718), z uwagi na czas wykonywania robót budowlanych przez skarżącą oraz orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Należy jednak podzielić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który potwierdzając zgodność z Konstytucją tego przepisu, w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98 (OTK z 1999 r. Nr 1, poz.2) i wyroku z dnia 26 marca 2002 r., sygn. SK 2/01 (OTK z 2002 r. Nr 2, poz.15), stwierdził, że celem tego przepisu jest usuwanie skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Istota samowoli budowlanej w rozumieniu tego przepisu polegała na budowie obiektu budowlanego z pominięciem wymogu uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sam fakt budowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia uzasadniał bezwzględne nakazanie rozbiórki.
Problem prawny w tej sprawie sprowadzał się do tego, że skarżąca zgłosiła właściwemu organowi zamiar przeprowadzenia remontu budynku przy ul. C. w W. bez zmiany konstrukcji zewnętrznej, podczas gdy faktycznie na starych fundamentach wybudowała nowy obiekt budowlany, a wobec tego czy do tak wybudowanego budynku mógł mieć zastosowanie obowiązujący wówczas przepis art.48 Prawa budowlanego. Przyjmując nawet pogląd, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, to jednak istnieją sytuacje graniczne, tak jak w tej sprawie, gdy konieczne jest dokonanie oceny, czy mimo zgłoszenia obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art.48 Prawa budowlanego. Taki przypadek może wystąpić zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor zgłasza wprawdzie wykonanie określonych robót, jednakże rzeczywistym zamiarem jest wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, przy czym okoliczności sprawy wskazują, że celem tego działania jest obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
W skardze kasacyjnej pomija się całkowicie okoliczności wynikające z materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej, wskazujące, że zamiarem skarżącej było obejście przepisów nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w celu wykonania zamierzonych robót budowlanych. Po pierwsze decyzją z dnia 7 sierpnia 1995 r. została uchylona decyzja z dnia 11 lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej przebudowy istniejącego na działce skarżącej budynku mieszkalnego, w której wskazano, że przeprowadzenie prac budowlanych w tym budynku będzie możliwe po usunięciu niezgodności podkładu geodezyjnego ze stanem faktycznym i uzyskaniu pozwolenia na budowę. Po drugie, to na wniosek skarżącej H. G. w dniu 22 lipca 1998 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku, w toku którego właściciele działki sąsiedniej M. i L. D. zgłosili zastrzeżenia i postępowanie to nie zostało zakończone. W tym kontekście należy postrzegać zgłoszenie remontu tego budynku przez skarżącą H. G. w dniu 30 lipca 1998 r. Jeżeli uwzględni się także te okoliczności oraz dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia, iż istniejący budynek został prawie w całości rozebrany i na istniejących fundamentach, z przesunięciem ściany wschodniej o 0,50 m, został wybudowany nowy budynek, to należy ocenić, iż trafne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia, co uzasadniało nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie można mówić o wykonywaniu robót budowlanych wykraczających poza zakres robót określonych w zgłoszeniu, jak twierdzi skarżąca, lecz wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Nie można również podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż Sąd oddalił skargę na decyzję, pomimo, iż istniały wskazane przez Sąd uchybienia organu dotyczące tej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zastrzeżenia Sądu dotyczyły postępowania organów w związku z dokonanym przez skarżącą zgłoszeniem remontu, a nie postępowania organów nadzoru budowlanego, które prowadziły odrębne postępowanie w sprawie rozbiórki budynku, w którym to postępowaniu została wydana decyzja.
Z przytoczonych wyżej względów skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.