Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2004 r., II SA/Lu 102/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Teresy R. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2002 r., (...), wydane w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu mieszkalnego na cele niemieszkalne. Zaskarżonym postanowieniem organ ten utrzymał w mocy, po rozpatrzeniu zażalenia Teresy R., postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. z dnia 15 października 2002 r., nakazujące wstrzymanie użytkowania pomieszczeń lokalu mieszkalnego użytkowanego w części jako pomieszczenie biurowe w budynku położonym przy ul. K. 64E/36 w Ch.
Sąd I instancji stwierdził, że skarga Teresy R. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ powyższe postanowienie nie narusza prawa. Wbrew podniesionym zarzutom, skarżąca miała - zauważa sąd - możliwość aktywnego uczestniczenia w postępowaniu. Przechodząc następnie do zarzutów merytorycznych skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, iż należący do skarżącej lokal mieszkalny położony jest w budynku, który zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest przeznaczony na inne cele. Skoro skarżąca w swoim lokalu prowadziła biuro rachunkowe, bez wymaganego pozwolenia, to samowolnie zmieniła jego przeznaczenie z mieszkalnego na niemieszkalne.
W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje przy tym, że na świadczenie tych usług skarżąca przeznaczyła tylko jeden pokój w lokalu mieszkalnym. Sąd I instancji stwierdził, że prowadzenie przez skarżącą w jej mieszkaniu biura rachunkowego zmienia zakres bezpieczeństwa pożarowego obiektu, wpływa na jego warunki sanitarno-higieniczne i zdrowotne oraz powoduje nadmierne uciążliwości dla sąsiadów, co również oznacza zmianę sposobu użytkowania. Mieści się to w hipotezie przepisu art. 71 prawa budowlanego, który to przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania, a wyliczenie tym przepisem unormowane ma charakter przykładowy, co wynika z użytego określenia "w szczególności". W tym zakresie sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. /IV SA 1876/96/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Teresa R., reprezentowana przez radcę prawnego Tadeusza P. Zaskarżyła ona w całości wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie zaskarżonego aktu organu administracji, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej stawia się następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie ustalenia wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Ch. decyzji z dnia 19 grudnia 2002 r. (...) oraz brak oceny tego faktu w świetle art. 71 ust. 3 oraz art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, jak również naruszenie art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 par. 1, art. 81 i art., 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie zapewniono właściwie czynny udział w postępowaniu oraz umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, pomimo że Teresie R. nie dano do wiadomości, kiedy postępowanie dowodowe przed organem I instancji zostało zakończone;
2. naruszenie prawa materialnego, czyli art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię w postaci wadliwego przyjęcia, iż możliwym było wydanie w dniu 16 grudnia 2002 r. postanowienia przez organ II instancji pomimo, że do tego czasu nie została wydana decyzja wymagana przez przepis art. 71 ust. 3 zd. ostatnie w zw. z art. 51 ust. 1 tej ustawy, jak również naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i wadliwe przyjęcie, że czasowe przeznaczenie jednego z pokoi lokalu strony na prowadzenie biura rachunkowego wymagało zgody na zmianę przeznaczenia lokalu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. K. 64 E w Ch., wnosząc "o odrzucenie skargi kasacyjnej". Wspólnota wskazała na dodatkowe okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, m.in. na długotrwały okres funkcjonowania biura rachunkowego prowadzonego przez Teresę R., negatywne stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej w tej sprawie, fakt zatrudnienia w biurze dwojga pracowników oraz faktycznego korzystania przez tych pracowników oraz klientów biura z większej części lokalu niż jeden pokój.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, o których mowa w par. 2 przywołanej regulacji. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. przepisów art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przez organ administracji publicznej zaskarżonego postanowienia. Stosownie do regulacji art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 tego prawa, tj. nakazująca zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu w całości lub części albo nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem, stosownie do regulacji art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, przepisy art. 50 i 51 tego Prawa stosuje się odpowiednio w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, to również w przypadku wstrzymania użytkowania obiektu lub jego części określony w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego 2-miesięczny termin obowiązuje organ odwoławczy w przypadku zaskarżenia ww. postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu lub jego części.
Ma rację strona skarżąca stwierdzając, że jeżeli w tym terminie nie zostanie rozpatrzone zażalenie, przy założeniu, że organ pierwszej instancji nie wyda decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa. Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. z dnia 15 października 2002 r. zostało rozpoznane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w terminie ważności ww. postanowienia i postanowieniem tego organu z dnia 16 grudnia 2002 r. utrzymane w mocy. Jeżeli tak to bez znaczenia dla oceny legalności postanowienia wstrzymującego użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia /lokalu/ przez organ odwoławczy miał fakt późniejszej decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z kolei sąd kontrolując postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnie doszedł do przekonania, że na dzień orzekania w sprawie organ odwoławczy miał możliwość i obowiązek oceny legalności pozostającego wówczas w obrocie prawnym postanowienia organu pierwszej instancji. Jeżeli tak to nie można skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni przywołanych w skardze przepisów Prawa budowlanego, również w zakresie przyjęcia, że czasowe przeznaczenie części lokalu mieszkalnego strony skarżącej na prowadzenie biura rachunkowego wymagało zgody na zmianę przeznaczenia lokalu. Stosownie do brzmienia art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia właściwego organu wymaga zmiana sposobu użytkowania zarówno całego obiektu budowlanego /lokalu/ jak i jego części i to niezależnie od zamierzonego czasu innego użytkowania obiektu. Nie znajduje w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw i ten zarzut skargi kasacyjnej, który odnosi się do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd rozstrzygnął w granicach sprawy.
Co do zaś zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych w skardze kasacyjnej, to mając na uwadze, iż sąd tych przepisów nie stosował, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie oznacza to, że sankcji ulegają uchybienia proceduralne w postępowaniu administracyjnym. Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" lub lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie uwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu jednak strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie postawiła, a mając na uwadze szczególny charakter skargi kasacyjnej, uniemożliwiający domniemanie jej zarzutów, a także jej późniejsze po terminie do wniesienia, uzupełnienie /art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, co w niniejszej sprawie miało miejsce, sąd - mając także na uwadze utrwalające się orzecznictwo NSA w tej mierze /zob. np. postanowienie z dnia 16 marca 2004 r. - FSK 209/04/ orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 przywoływanej wyżej Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.