Uzasadnienie
OSK 1086/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r., 6/II SA 3850/02 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2002 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 20 września 2002 r. w przedmiocie cofnięcia licencji przewozowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym. Uchylone decyzje były wydane na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "b" oraz art. 90 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./. Skarżący prowadzili działalność pod nazwą "E." z siedzibą w T. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 18, 22 i 23 lipca 2002 r. przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w W. wraz z pracownikami Państwowej Inspekcji Pracy stwierdzono: brak przechowywania tarcz tachografu, do czego jest zobowiązany przedsiębiorca na podstawie art. 10 ust. 3 Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe transporty drogowe, która weszła w życie w stosunku do Polski 10 stycznia 1993 r. /Dz.U. 1999 r. nr 94 poz. 1087/, przekroczenie czasu jazdy ciągłej i nieprzestrzegania obowiązkowych przerw w pracy, przekroczenie prędkości jazdy w ruchu krajowym - czym naruszono przepis art. 97 Kodeksu wykroczeń w związku z art. 20 Prawa o ruchu drogowym, brak indywidualnych kart. czasu pracy zatrudnionych pracowników, przez co uniemożliwiono ustalenie przestrzegania czasu pracy pracowników - czym naruszono art. 281 pkt 5 Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, licencję cofa się, gdy jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją, określone przepisami prawa. Organ administracji uznał za udowodnione fakty wskazujące jednoznacznie, iż przedsiębiorca wielokrotnie oraz rażąco naruszał warunki wykonywania działalności objętej licencją. Zdaniem organu naruszenia prawa miały charakter rażący z uwagi na fakt znajomości przez strony przepisów obowiązującego prawa.
W skardze do Sądu Andrzej K. i Grażyna K. wnieśli o uchylenie obu decyzji podnosząc, iż Minister Infrastruktury zanim podjął decyzję o cofnięciu licencji, po wypadku w Rumunii, jaki miał miejsce w dniu 13 lipca 2002 r., publicznie informował, że ją cofnie. Ponadto, podnosili, iż kontrola została zakończona dopiero w dniu 23 lipca 2002 r. a strony złożyły wyjaśnienia dniu 2 września 2002 r. zatem ogłaszanie publicznie cofnięcia licencji było nadużyciem. Stwierdzone usterki w działalności firmy miały charakter formalno-porządkowy i nie dawały podstaw do cofnięcia licencji.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ administracji dopuścił się naruszenia prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym organ jest zobowiązany do cofnięcia licencji, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki w niej określone lub inne warunki określone przepisami prawa. Jednak cofnięcie licencji powinno być poprzedzone zgodnie z art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 tego artykułu pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Organ administracji po stwierdzeniu naruszeń licencji lub innych warunków powinien więc ostrzec pisemnie przedsiębiorcę. Dopiero stwierdzenie naruszeń po tym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania w wyniku, którego zostanie cofnięta licencja. Inna wykładnia tego przepisu podważałaby sens ostrzeżenia, które jest upomnieniem i wskazaniem działań, które zostaną podjęte, jeżeli pomimo tego ostrzeżenia dopuszcza się on naruszeń skutkujących cofnięciem licencji. Organ wszczął postępowanie o w sprawie cofnięcia licencji i podjął decyzję o cofnięciu licencji bez ustalenia, czy po pisemnym ostrzeżeniu przedsiębiorca dopuścił się naruszeń z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co w ocenie Sądu stanowiło naruszenie przepisów w stopniu uzasadniającym uchyleniu obu decyzji.
Minister Infrastruktury w skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżył go w całości i na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o: jego uchylenie w całości, rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi i jej oddalenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, o którym mowa w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na: oparciu wyroku na przepisie, który nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji z dnia 20 września 2002 r. oraz decyzji z dnia 25 października 2002 w przedmiocie cofnięcia licencji, naruszeniu art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady lex retro non agit. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury stanął na stanowisku, że wyrok nie jest zasadny, a zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. W dacie wydawania powołanych wyżej decyzji w zakresie transportu drogowego obowiązywał stan prawny usankcjonowany ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 uwzględniający zmiany dokonane: Dz.U. 2002 nr 25 poz. 253 i nr 89 poz. 804/, a treść przepisu art. 15 ust. 2 tej ustawy brzmiała: "Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 powinno być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji". Przepis ten, zdaniem Ministra, skonstruowany był w sposób jasny i zrozumiały, a jego wykładnia gramatyczna nie pozostawiała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Realizując dyspozycje tego przepisu, organ w dniu 24 lipca 2002 r. Minister wystosował do przedsiębiorcy pisemne ostrzeżenie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji wobec naruszenia ustawy o transporcie drogowym w zakresie art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym został zmieniony dopiero ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 poz. 1452/, która weszła w życie w dniu 28 września 2003 r. Ustawa ta w art. 1 pkt 10 ust. b nadała przepisowi art. 15 ust. 2 nowe następujące brzmienie: "Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. "a, b, d" oraz lit. "e" poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji". W porównaniu do poprzednio obowiązującego zapisu art. 15 ust. 2, ustawa wprowadziła zasadniczą zmianę, nakładającą na organ po pisemnym ostrzeżeniu przedsiębiorcy obowiązek ponownego skontrolowania przedsiębiorcy celem stwierdzenia naruszeń warunków wykonywania licencji. Dopiero stwierdzenie naruszeń po pisemnym ostrzeżeniu skutkować ma wszczęciem postępowania w wyniku, którego zostanie cofnięta licencja. Zdaniem skarżącego Sąd dokonał oceny zdarzeń będących przedmiotem decyzji z dnia 20 września 2002 r. oraz z dnia 25 października 2002 r. w oparciu o przepis obowiązujący od dnia 28 września 2003 r. Tym samym wbrew usankcjonowanej w art. 3 Kodeksu cywilnego zasadzie lex retro non agit, zakazującej wstecznego działania prawa, zastosował stan prawny do okresu poprzedzającego jego obowiązywanie. Jak zostało niejednokrotnie wskazane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, przewidziana w art. 3 Kodeksu cywilnego zasada nieretroakcji aczkolwiek odnosząca się bezpośrednio jedynie do stosunków cywilnoprawnych, została uznana za ogólną zasadę porządku prawnego w państwie prawnym, co nadaje jej walor "ponadgałęziowy". Tym samym ocena obowiązywania ustawy w czasie dokonana na gruncie prawa administracyjnego w oparciu o powołana wyżej zasadę lex retro non agit, jest w pełni zasadna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Andrzej K. i Grażyna K. reprezentowani przez adwokata wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej na koszt skarżącego oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według. norm przepisanych. W uzasadnieniu uznali, że skarga jest oczywiście bezzasadna, a zarzut naruszenia prawa materialnego nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza zarzut podniesiony na rozprawie, że Minister Infrastruktury cofnął licencję z naruszeniem obowiązku wynikającego z powołanego przepisu, tzn. nie dokonał pisemnego powiadomienia stron o wszczęciu procedury. Mija się z prawdą skarżący twierdząc, że w dniu 24 lipca 2002 r. organ skierował do przedsiębiorcy pisemne ostrzeżenie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji, bowiem takiego ostrzeżenia w sprawie nie ma, a w każdym razie skarżący nie udowodnił doręczenia go stronom. Niezrozumiały i bezzasadny jest ich zdaniem zarzut naruszenia prawa polegający na oparciu orzeczenia na przepisie, który nie obowiązywał w dacie zdarzenia. Do takiego wniosku nie uprawnia treść uzasadnienia, z której jednoznacznie wynika, że podstawę prawną orzeczenia stanowi przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia i wydawania zaskarżonych decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zauważyć bowiem trzeba, że nie jest możliwe jednoczesne dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej i jego niewłaściwe zastosowanie.
Przechodząc do rozpatrzenia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznać je trzeba za nietrafne. Sąd I instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zastosował bowiem przepis art. 15 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu jej tekstu pierwotnego ogłoszonego w Dz.U. nr 125 poz. 1371. Przepis ten stanowił: "Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 powinno być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji". Trafnie wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dopiero stwierdzenie naruszeń wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy po pisemnym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Przyjęcie innego rozumienia owego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy pozbawiałoby wskazany przepis jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. W teorii prawa, do której dorobku wypada się odwołać, przyjmuje się, iż nie można dokonywać takiej interpretacji prawa, która prowadzi do wniosku, że któryś z przepisów ustawy jest zbędny - W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401. Interpretowanie zaś tego przepisu, w sposób, w jaki czyni to składający skargę kasacyjną, prowadziłoby do wniosku, że ostrzeżenie to pełniło w rzeczywistości rolę nic nieznaczącego pisma, w ślad, za którym, mogło nastąpić wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia koncesji. Jak się wydaje błędna praktyka organów administracji pozbawiająca, wbrew woli ustawodawcy owo ostrzeżenia jakichkolwiek walorów prawnych legła u podstaw dokonania z dniem 28 września 2003 r. nowelizacji tego przepisu dokonanej na mocy art. 1 pkt 10 lit. "b" ustawy z 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 poz. 1482/. Nowe brzmienie tego przepisu rozwiewa bowiem wątpliwości, które, jak wynika ze skargi kasacyjnej, miał Minister Infrastruktury w zakresie jego znaczenia. Jednak Sąd I instancji zastosował ten przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Z tego względu także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w postaci pogwałcenia zasady lex retro non agit, jest w rozpoznawanej sprawie całkowicie bezpodstawny.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.