Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi F. A. i A. B.-A., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2.04.2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekającą na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórkę części obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że bezspornym jest, iż inwestorzy dysponowali pozwoleniem na budowę budynku biurowego VI-cio kondygnacyjnego, dobudowanego do istniejącego już na działce budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia 15.04.1999 r., a zatem stała się ostateczną. Bezpośrednio potem rozpoczęte zostały roboty budowlane, które były kontynuowane mimo wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny po dniu 27.08.1999 r. postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji. Organy nadzoru budowlanego uznały wszystkie roboty wykonane po doręczeniu postanowienia Sądu aż do wydania wyroku w przedmiotowej sprawie, za samowolę budowlaną podlegającą restrykcjom z art. 48 - Prawa budowlanego.
Powyższe stanowisko nie zostało przez Sąd zaakceptowane. Zdaniem Sądu postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji "zawiesiło jedynie realizację decyzji pozwalającej na budowę do czasu wydania wyroku. Nie pozbawiło jej charakteru ostateczności, ani mocy prawnej jako aktu pozostającego w obrocie prawnym". Powołał się też na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 3.03.1998 r. sygn. akt II SA 785/97 – Lex 43300), "że inwestor, który prowadził roboty budowlane (...) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli. Artykuł 48 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego (...) będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też – pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Decyzja pozwalająca inwestorom na budowę, funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia 14.06.2000 r. Skoro sama utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskutek jej uchylenia nie pozwala na uznanie wykonanych robót jako samowoli budowlanej, to również w niniejszym przypadku należy wykluczyć rozbiórkę tychże robót na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wykonane roboty organ winien oceniać wyłącznie w charakterze ich zgodności z prawem. Brak respektowania przez inwestorów postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, może jedynie stanowić dla organów nadzoru podstawę do zastosowania sankcji karnych, przewidzianych w rozdziale 9 – Prawa budowlanego.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej B. H. wnosząc o jej uchylenie i oddalenie skargi podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie stanowi samowoli budowlanej wykonywanie przez inwestorów robót budowlanych, na podstawie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę mimo, że przed wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego postanowieniem wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wstrzymano jej wykonanie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że "obowiązek powstrzymania się z budową (...) służy zabezpieczeniu usunięcia stanu niezgodności z prawem (...). Traktowanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jako niemającego znaczenia dla oceny samowoli budowlanej (...) godzi w poczucie sprawiedliwości".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej przez Sąd decyzji.
Podnosząc przedstawiony wyżej zarzut, wnosząca skargę kasacyjną B. H. wskazała, iż wadliwa interpretacja przez Sąd art. 48 Prawa budowlanego sprowadza się do przyjęcia, że nie stanowi samowoli budowlanej wykonywanie przez inwestora robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę mimo, iż przed jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, postanowieniem wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wstrzymane zostało jej wykonanie.
Przypomnieć w związku z tym należy, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni, polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia.
W niniejszej sprawie nie sposób postawić tego rodzaju zarzutu przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni art. 48 Prawa budowlanego.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się w zasadzie do oceny w aspekcie przesłanek art. 48 cyt. ustawy, skutków prawnych wydanego w trakcie postępowania przed sądem postanowienia wstrzymującego wykonanie ostatecznej decyzji, pozwalającej na budowę.
Inaczej mówiąc rozstrzygnąć należy, czy wydanie w/w postanowienia powoduje, że wykonywane wbrew jego postanowieniu roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.
Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis ten od dnia jego wejścia w życie wzbudzał kontrowersje, które w efekcie doprowadziły do jego zmiany.
Wprowadzony, w obowiązującym wówczas brzmieniu art. 48 Prawa budowlanego, automatyzm orzekania o nakazie rozbiórki, przemawia za ścisłą interpretacją zawartych w nim pojęć.
Według brzmienia art. 48 cyt. ustawy "właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ".
Żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie – jak to słusznie przyjął Sąd I instancji – nie zachodziła.
Przystępując do budowy obiektu, inwestorzy dysponowali ostateczną decyzją pozwalającą na budowę. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że wydane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym postanowienie, wstrzymujące wykonanie tej decyzji, nie usunęło z obrotu prawnego ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę. Postanowienia wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji mają charakter incydentalny. Nierespektowanie ich aczkolwiek naganne, nie może być jednakże utożsamiane z brakiem "wymaganego pozwolenia na budowę", o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, powodującym konieczność orzeczenia rozbiórki w trybie w/w przepisu.
W tego rodzaju przypadku organ może rozważyć możliwość skorzystania z sankcji karnych, przewidzianych przepisami rozdziału 9 Prawa budowlanego.
Niezależnie od powyższego, w przedstawionej wyżej sytuacji organowi nadzoru budowlanego przysługiwały środki prawne przewidziane w art. 50, 51 - Prawa budowlanego. Art. 51 cyt. ustawy przewiduje również możliwość orzekania rozbiórki w przypadku wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego i braku możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
Z wyżej wymienionych przyczyn, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 ppsa).