Uzasadnienie
OSK 1138/04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2004 r. sygn. akt II S.A./Kr 3042/03 odrzucił skargę Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia 31 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...].
W uzasadnieniu postanowienia sąd stwierdził, iż zarządzenie w całości i wyłącznie jest aktem powołania w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych.
Tekst tego zarządzenia ma wszelkie cechy, adresowanego do powołanego pracownika, aktu indywidualnego, którego przedmiotem są zagadnienia stosunku pracy M. W. na nowym stanowisku pracy. Również art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych akcentuje przynależność przedmiotu i skutków prawnych zaskarżonego zarządzenia do prawa pracy, odsyłając w kwestiach nie uregulowanych w tej ustawie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy. Sąd powołał się nadto na argumentację przedstawioną w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 29.08.2001 r. Nr III RN 123/01.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego M. C., zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 91 ust.1 i 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich nie zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 13 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, względnie uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż pogląd Sądu pozostaje w sprzeczności z art. 91 ust.1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał (również zarządzeń) organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Zatem z przepisu tego wynika, iż organ nadzoru może zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy więc tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie – może być zaskarżony w trybie nadzoru.
Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt 9/02 orzekając, że art. 91 ust.1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji RP. W rozpoznawanej przez Trybunał sprawie przedmiotem uchylonej w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały było wynagrodzenie burmistrza, a więc sprawa podlegająca na zasadzie art. 31 ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych kognicji sądu pracy. Mimo to Trybunał uznał, iż wówczas Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do odmowy orzekania o rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, chociażby nawet wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej z zakresu prawa pracy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż uchwały organów gminy dzielą się na dwie grupy: po pierwsze – podjęte z zakresu administracji publicznej i podlegające kontroli NSA oraz po wtóre – podjęte w innych sprawach (nie należących do zakresu administracji publicznej) i objęte kognicją sądów powszechnych. Tego podstawowego podziału kognicji sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie zachowuje będący przedmiotem pytania prawnego art. 91 ust.1 zd. 2 ustawy samorządowej. Zdaniem TK intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał (zarządzeń) organów gminy nadzorowi, przy jednoczesnym umożliwieniu jednostkom samorzadu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego.
Nie do podważenia jest również prawo zaskarżania przez organ nadzoru do sądu administracyjnego uchwał czy też zarządzeń w sytuacji gdy tenże organ w ustawowo zakreślonym terminie 30-dniowym nie wyda rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem powyżej przywołane reguły odnoszące się do rozstrzygnięć nadzorczych odnosić należy odpowiednio do skarg organu nadzoru.
Zdaniem strony skarżącej istotne znaczenie ma nie przedmiot zaskarżonej uchwały, czy też zarządzenia, ale możliwość jej kwestionowania w ramach przedsiębranych środków nadzorczych do sądu administracyjnego, który z uwagi na brak wspomnianego wyłączenia z art. 91 ust.1 zd. 2 w zw. z art. 93 nie ma prawa odmówić rozpoznania skargi.
Skarżący powołuje się nadto na orzecznictwo NSA podając jako przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 16 września 2003 r. II S.A./Wr 854/03, którego przedmiotem było właśnie zarządzenie burmistrza powołujące na stanowisko zastępcy burmistrza osobę nie posiadająca wyższego wykształcenia. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, iż każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta) podlega nadzorowi, a samo powołanie na stanowisko zastępcy burmistrza miasta osoby nie posiadającej wyższego wykształcenia stanowi istotne naruszenie prawa.
W tej sytuacji skarga Wojewody podlegała rozpoznaniu przez sąd, zaś zaskarżone postanowienie sądu należy uznać za nieuprawnione.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy [...]wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Burmistrza ustawodawca nie uczynił sądu administracyjnego adresatem przepisu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego też niezastosowanie tego przepisu przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie może stanowić naruszenia prawa materialnego. Sąd nie naruszył też art. 93 tej ustawy, gdyż organ nadzoru nie ma możliwości stwierdzenia nieważności uchwały po upływie 30 dni, może natomiast po upływie tego terminu zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący nie unieważnił zarządzenia nr 72/02 i dlatego zaskarżył go do sądu, zaś sąd wydał postanowienie w dniu 6 kwietnia 2004 r. Zatem adresaci przepisów zachowali się zgodnie z ich brzmieniem. Zdaniem Burmistrza stan faktyczny, w którym orzekał Trybunał Konstytucyjny był odmienny, gdyż to gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze, a więc wywód skarżącego nie jest konsekwentny.
Zdaniem strony ustawodawca zarówno na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów jak i obecnych zróżnicował zakres orzekania sądu. Sąd jest właściwy jeżeli akt jest podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tak bowiem stanowi art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy skargach na akty nadzorcze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego nie występuje ograniczenie określające sprawy, w jakich działalność jednostek samorządu jest podejmowana. Sąd wojewódzki miał rozstrzygnąć w sprawie nieważności zarządzenia nr 72/02 Burmistrza, dotyczącego stosunku pracy na podstawie powołania, czego Wojewoda nie kwestionuje. Skoro tak to zasadnym było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 3 pkt 6 powołanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna Wojewody Małopolskiego zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przepis art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) daje organowi nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu. Przepis ten zamieszczony w rozdziale traktującym o nadzorze nad działalnością gminną poddaje nadzorowi wszelkie akty podejmowane przez organy gminy.
To tylko w art. 101 ustawy, regulując uprawnienia obywateli czy tez innych podmiotów, ustawodawca zawężył zakres zaskarżania (a więc prawa skargi do sądu administracyjnego) aktów, wydawanych przez organy gminy, tylko do spraw z zakresu administracji publicznej.
Już we wcześniejszym orzecznictwie (uchwała z 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za dopuszczalnością nadzoru Wojewody w trybie art., 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., a więc w sprawie dotyczącej stosunku pracy powstałego wskutek powołania (ONSA 1997 Nr 2, poz. 48). W przypadku określonym w art. 91 ust.1 ustawy po upływie terminu 30 dni Wojewoda traci uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast przysługuje mu prawo skargi do sądu administracyjnego.
Wobec zachodzących w orzecznictwie sądowym wątpliwości co do kognicji sądu w sprawach uchwał nie należących do zakresu administracji publicznej na skutek pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P9/02 wypowiedział się za zgodnością z Konstytucją przepisu art. 91 ust.1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mimo braku w nim zastrzeżenia, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego winno być dopuszczalne jedynie wobec uchwały organu gminy, której przedmiotem jest sprawa z zakresu administracji publicznej. W obszernym uzasadnieniu wyroku przedstawiając również przebieg prac legislacyjnych Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż ustawodawca w przepisie art. 91 ust.1 nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez Wojewodę, ani w sposób pozytywny, ani tez negatywny. Skoro tak to po dokonaniu analizy sprawy Wojewoda może w ciągu 30 dni orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność zaś należy rozumieć niegodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 91 ust.4 ustawy wynika, iż działanie takie może wywołać tylko istotne naruszenie prawa.
Ograniczenie nadzoru tylko do spraw z zakresu administracji publicznej (czego jednakże ustawodawca nie uczynił) skutkowałoby brakiem kontroli Państwa nad znaczną częścią działań samorządu terytorialnego, a rezultatem tak zmodyfikowanego unormowania byłaby utrata cennej możliwości ujednolicenia funkcjonowania samorządu w sposób zgodny z prawem i interesem Państwa. Istnienie drogi przed sądem powszechnym - zdaniem Trybunału – nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków.
Podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego co do dopuszczalności ingerencji Wojewody w szeroko pojętą działalność organów gminy, stwierdzić należy, iż prawo skargi Wojewody uregulowane w art. 93 ustawy o samorządzie gminnym wywodzi się wprost z jego uprawnień, o których stanowi art. 91 ust.1. Art. 93 nawiązuje bowiem wprost do działań w trybie nadzoru i wskazanego tam terminu.
Nie może więc budzić wątpliwości, iż ta podstawa działania Wojewody, a więc prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej jak i innych dziedzin działalności.
Interpretacja dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszała wskazane przepisy prawa materialnego skutkiem czego było uznanie braku kognicji sądu i odrzucenie skargi Wojewody mimo istnienia w tej sprawie drogi postępowania przed sądem administracyjnym.
Przedstawiona w odpowiedzi na skargę próba wykładni przepisów jest chybiona, gdyż inny zakres prawa do skargi i kognicji sądu wynika z omówionych wcześniej przepisów art. 91 ust.1 i art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.