Uzasadnienie
Sygn.akt OSK 1163 / 04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 marca 2004 r.(sygn.akt II SA/Łd 811/01), po rozpoznaniu skargi H. S. na decyzję nr 156/2001 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 marca 2001 r.([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki – oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyjaśnił że zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia 22 stycznia 2001 r.([...]) utrzymał w mocy decyzję w części merytorycznej ale zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia z art.37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane(Dz.U. Nr 38,poz.229)na art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz.U. z 2000 r.,Nr 106,poz.1126).Decyzją z dnia 22 stycznia 2001 r. nakazano H. S. rozbiórkę zbiornika do magazynowania gazu propan – butan oraz dwóch fundamentów w rozstawie osiowym 9,40 m, na którym ustawiony jest zbiornik na działce położonej w [...] w odległości 6,85 m od ogrodzenia betonowego z nieruchomością S. S. Pozwolenie na rozbudowę nie obejmowało swoim zakresem usytuowania przedmiotowego obiektu, obejmowało rozbudowę budynku warsztatowego z przeznaczeniem na rozlewnię gazu o pow.zabudowy 81 m,kubaturze 324 m3. Datę wykonania ław fundamentowych ustalono na r.1994 r. wobec czego zastosowano przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Aktualny plan ogólny zagospodarowania przestrzennego ogranicza wszelką zabudowę na głębokość 70 m od linii rozgraniczającej drogę, a zbiornik wykracza poza ten teren. Wykonanie zbiornika bez pozwolenia oraz sprzeczność z planem prowadziły do wydania nakazu rozbiórki. Odwołanie od tej decyzji złożyli H. S. i J. S.. H. S. wnosił o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji i podnosił, że pozwolenie z 1993 r. obejmowało także budowę zbiornika. J. S. podnosił, że niewłaściwie zastosowano przepisy z 1994 r. a w postępowaniu popełniono wiele nieprawidłowości.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że za datę wykonania fundamentów przyjęto IV kwartał 1994 r. a za datę usytuowania samego zbiornika - 1996 r. Inwestor nie miał decyzji zezwalającej na użytkowanie zbiornika. Budowę rozpoczął w 1994 r. ale nie ukończył jej do momentu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.(przed 1 stycznia 1995 r.)i tym samym brak było podstaw do stosowania regulacji z 1974 r.a jako podstawę prawną należało wskazać art.48 Prawa budowlanego z 1994 r.
W skardze do Sądu H. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego i procedury. Decyzja zaskarżona nie uwzględnia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy a zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej winno skutkować uchyleniem decyzji I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił że z materiału dowodowego wynika że budowa zbiornika na gaz propan – butan była rozpoczęta i zrealizowana bez pozwolenia na budowę.Nie została zakończona do dnia wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i tym samym brak było podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy prawidłowo skorygował decyzję I instancji w zakresie podstawy prawnej. Zgodnie z ogólną zasadą organ I instancji stosuje przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Przepisy te mogą przesądzać o ewentualnym zakresie stosowania przepisów wcześniej obowiązujących. Zgodnie z art.103 ust.1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z 1994 r., z zastrzeżeniem ust.2.Przepisu art.48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, ponieważ do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.. Z akt sprawy wynika ze budowa obiektu była prowadzona w latach 1994-1996.Postępowanie w sprawie zbadania legalności inwestycji zostało wszczęte dnia 3 kwietnia 2000 r., na wniosek J. S. Tym samym bezsporne jest, iż do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna obejmuje legalność i ocenę stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie instytucji reformacji zamiast uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania było zasadne w sytuacji gdy nie było wątpliwości co do stanu faktycznego i nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego. Organ odwoławczy mógł zatem orzec w sposób merytoryczny i zmienić podstawę prawną decyzji I instancji.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik H. S., radca pr.E. K., zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie art.106 § 3 i 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.227,233 § 1,316 § 1 i 328 § 2 k.p.c. przez pominięcie okoliczności, że w sprawie wszczęto postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją z dnia 14 marca 2001 r., co miało wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie art.103 § 1 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez przyjęcie, że nowe prawo ma zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie wszczęto postępowanie pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono,że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie ocenił dowody w sprawie i naruszył przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności do pisma Wójta gminy Skierniewice z dnia 11 lutego 1993 r. i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Skierniewicach z dnia 25 lutego 1993 r. Sąd pominął fakt że skarżący działał w zaufaniu do obowiązującego prawa uznając że pismo Wójta oraz decyzja z dnia 25 lutego 1993 r. będzie go wiązać i nie narazi na negatywne skutki w przyszłości. Na tę decyzję skarżący się powoływał i czerpał z niej prawo do wybudowania zbiornika. Naruszenie art.103 Prawa budowlanego z 1994 r. polega na uznaniu za prawidłową zmianę podstaw prawnych decyzji I instancji w sytuacji gdy z tego przepisu wynika że art.48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zastosowania do obiektów w stosunku do których postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem jego wejścia w życie.
Ponadto pełnomocnik przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r.(K 9/95, OTK ZU 1996/1/2), z którego wynika że stosowanie surowych rygorów do inwestorów którzy rozpoczęli budowę pod rządem starego prawa narusza zasadę zaufania obywateli do porządku prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. i S. S. wnosili o jej oddalenie podnosząc że budowa nie została zakończona pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r. a postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało wszczęte po 1 stycznia 1995 r. Pismo z Urzędu Gminy na które powołuje się H. S. informowało jedynie o braku potrzeby uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej w sytuacji rozbudowy warsztatu w którym prowadzona jest działalność gospodarcza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270)rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art.106 § 3 powołanej ustawy nie jest zasadny. Przepis ten stanowi że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest – wyjątkowo - jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do badania dokumentów.Zarzut naruszenia tegoż artykułu nie jest jasny skoro odnosi się do pominięcia okoliczności, że w sprawie wszczęto postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2001 r. co miało mieć wpływ na wynik postępowania, skoro to właśnie tej decyzji dotyczyła skarga i zaskarżony wyrok. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić że chodzi w istocie o naruszenie reguł oceny dowodów, brak odniesienia się sądu do pisma Wójta Gminy Skierniewice z dnia 11 lutego 1993 r. i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Skierniewicach z dnia 25 lutego 1993 r.i pominięcie faktu że skarżący działał w zaufaniu do obowiązującego prawa. Zarówno wskazane pismo jak i decyzja z dnia 25 lutego 1993 r. znajdują się w aktach sprawy, więc zarzut nieprzeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów ostać się nie może. Do zarzutu uzasadnienia naruszenia reguł postępowania dowodowego i pominięcia dowodów Sąd ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku, uznając postępowanie dowodowe za przeprowadzone zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Wskazane pismo i decyzja były w aktach sprawy i podlegały ocenie która ostatecznie prowadziła do uznania, że organ odwoławczy nie stwierdził potrzeby dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego.
Zarzut naruszenia art. 103 § 1 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.Prawo budowlane(Dz.U. z 2000 r.,Nr 106,poz.1126 ze zm.)również nie może być uznany za zasadny. W sprawie niesporne jest rozpoczęcie budowy w 1994 r. i nieukończenie jej do momentu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.(zakończenie budowy nastąpiło w 1996 r.). Powołany przepis stanowi że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało wszczęte po wskazanej wyżej dacie.Za wszczęcie postępowania nie mogło być uznane wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Skierniewicach decyzji z 25 lutego 1993 r. bo ta decyzja udzielała pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatowego z przeznaczeniem na rozlewnię gazu i swoim zakresem nie obejmowała budowy zbiornika. Stwierdzenie w uzasadnieniu skargi że postępowanie związane z tą decyzją trwa nadal, skoro jest to decyzja od dawna prawomocna na podstawie której dokonano rozbudowy warsztatu, jest niejasne i nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy.. Zasadnie zatem Sąd uznał zastosowanie przez organ odwoławczy jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisu art.48 Prawa budowlanego z 1994 r.za prawidłowe.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270).