Uzasadnienie
OSK 1214/04
Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Małopolskiemu Biuru Inwestycyjnemu Firmie [...] w Krakowie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami, infrastrukturą, stacją trafo, dojazdem i parkingiem na działce Nr [...] przy ul. Wybickiego w Krakowie, decyzją z dnia 23 marca 2000 r. uchylił zaskarżona decyzję w części dotyczącej określenia inwestora (adresata decyzji) i w tej części orzekł, że pozwolenie na budowę wydaje się dla G. O. – Małopolskie Biuro Inwestycyjne Firma [...]. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zmiana decyzji organu I instancji w części dotyczącej jej adresata, wynikła stąd, że Małopolskie Biuro Inwestycyjne Firma [...] nie ma osobowości prawnej, gdyż działa na podstawie zarejestrowania działalności gospodarczej przez osobę fizyczną – G. O.. Stosownie więc do treści art. 29 kpa adresatem decyzji powinien być G. O. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy – organ odwoławczy uznał, że zarzut ten nie może być uwzględniony, ponieważ projekt budowlany wykonany został przez osoby z uprawnieniami budowlanymi i sprawdzenia tego projektu dokonywane przez organ administracji w zakresie określonym w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zmianami) mają charakter fakultatywny, co oznacza, że za projekt ten i przyjęte w nim rozwiązania techniczne odpowiadają jego autorzy.
Współczynnik intensywności zabudowy wyliczony został przez projektanta dla całego zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego projektowany obiekt i wcześniej zrealizowany budynek na działce Nr [...] i w ten sposób obliczony współczynnik intensywności zabudowy nie przekracza dopuszczalnych wartości podanych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.
Podnoszony zaś zarzut odwołania, dotyczący usytuowania budynku w stosunku do granic działki Nr 148/1 z naruszeniem wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. Nr 10 z 1995 r., poz. 46 z późn. zmianami) – organ odwoławczy uznał za nietrafny. Na poziomie terenu odległość od granicy ściany bez otworów okiennych i drzwiowych wynosi 3 m, powyżej zaś ściana z otworami oddalona jest od granicy działki na 5,95 m. Projektowany budynek nie ogranicza dopływu światła dziennego do istniejącego budynku na działce skarżącej, ani nie wyklucza dodatkowej zabudowy działki [...].
Do zarzutu odwołującej się, że w pozwoleniu na budowę objęto terenem inwestycji jej działkę (Nr 148/1) organ odwoławczy nie ustosunkował się.
Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego wniosła A. Ł. W skardze podtrzymano zgłoszony w odwołaniu zarzut błędnego obliczenia w projekcie wskaźnika intensywności zabudowy działki Nr [...]. Przyjęto bowiem do obliczeń, że powierzchnia tej działki wynosi 3.802 m2. Podniesiono także zarzut nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor miał przedłożyć "rozwiązania komunikacyjne w ul. [...]", a zatwierdzony projekt rozwiązań tych nie zawiera.
Projekt nie określa też w jaki sposób ma być liczona określona w tym projekcie odległość projektowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...]. Skarżąca wyraża obawę, że odległość ta będzie mierzona od istniejącego dywanika asfaltowego.
Skarżąca zarzuca nadto, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje także jej działkę Nr [...], co – zdaniem skarżącej – narusza art. 43 pkt 1 pow. ustawy – Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 maja 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji wskazując w motywach, że:
- Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 pow. ustawy Prawo budowlane – Inwestor nie wykazał bowiem prawa do dysponowania nieruchomością (na której zamierza realizować inwestycję) w części dotyczącej 1/16 tej nieruchomości. Ta część stanowiła własność Małgorzaty Sochy, nieżyjącej w dacie wydawania decyzji. Zgoda zaś na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane, wyrażona została przez W. P. (w § 4 aktu nazwanego przedwstępną umową sprzedaży udziału), która w dacie składania tego oświadczenia nie posiadała jeszcze postanowienia sądu o nabyciu spadku po M. S., nie mogła więc skutecznie przekazać inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością.
- W aktach sprawy brak jest uzgodnienia z Miejskim Zarządem Dróg, zastrzeżonego w piśmie tego organu z dnia 23.XII.1999 r.
- Nie zostało uzgodnione z zarządcą drogi włączenie drogi pożarowej do ul. [...].
- W aktach brak jest rysunku i opisu planu zagospodarowania przestrzennego, ani też innego dokumentu, potwierdzającego wykonanie przez organ obowiązku sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem.
- Projektowane usytuowanie wschodniego narożnika budynku w odległości 1 m od granicy działki Nr [...] stanowiącej własność gminy, narusza § 12 ust. 6 warunków technicznych.
- Zatwierdzony projekt narusza wymagania określone w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 40, poz. 906). Plan zagospodarowania działki został sporządzony na kserokopii mapy sytuacyjno-wysokościowej (bez adnotacji o przyjęciu do zasobu), nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 34 Prawa budowlanego i jest nieczytelny.
- W decyzji błędnie oznaczono numer działki, na której ma być realizowany budynek. W sentencji decyzji wskazano, że pozwolenie na budowę dotyczy działki 149/2 wówczas, gdy wcześniejszą decyzją w sprawie podziału tej działki, działka ta podzielona została na działki Nr [...].
- Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu błędnego obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, a także nie wyjaśnił, dlaczego decyzją o pozwoleniu na budowę objęto działki [...] wówczas, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania działek dotyczyła działek o numerach [...] Nie sprawdzono również, czy w projekcie zostały zachowane wymogi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tych okolicznościach, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 kpa, mającym wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 32, 34 i 35 Prawa budowlanego z 1994 r. i dlatego stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego M. S..
Jako podstawy kasacyjne wskazano naruszenie przez sąd administracyjny art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 32 ust. 1, art. 34 i 35 Prawa budowlanego z 1994 r.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego polega na błędnej wykładni tego przepisu przez przyjęcie, że oświadczenie W. P. zawarte w § 5 umowy przedwstępnej nie jest równoznaczne z wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Autor skargi wyraża pogląd, że w przytoczonych okolicznościach, inwestor "prawo do władania nieruchomością w tej części wywiódł z łączącego go z właścicielem tej części nieruchomości stosunku zobowiązaniowego".
W ocenie skarżącego, organ administracji nie był uprawniony do badania tytułu prawnego Władysławy Pacuły do nieruchomości – ewentualne skutki braku takiego tytułu mogą rodzić wyłącznie roszczenia cywilnoprawne.
Zdaniem skarżącego, wbrew stwierdzeniom Sądu, w sprawie nie został naruszony przepis art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem uzgodnienie z Miejskim Zarządem Dróg zostało dokonane przy realizacji pierwszego budynku A na działce [...], nie wymagało więc ponownego uzgodnienia włączenie do ul. [...] dróg przewidzianych do realizacji w ramach przedmiotowej inwestycji. Włączenie zaś do ul. [...] nastąpiło także w związku z realizacją budynku A i w projekcie włączenie to oznaczono jako istniejące, a nie projektowane. Nie został także naruszony przepis art. 35 Prawa budowlanego, ponieważ organ orzekający sprawdzał zgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym. Sprawa zaś sposobu obliczania odległości projektowanych budynków od zewnętrznej krawędzi drogi nie wymagała wyjaśnienia w projekcie, bowiem kwestię tę jednoznacznie określa ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Skarżący przyznaje, że w decyzji nie uwzględniono podziału działki [...] na działki [...] "niemniej jednak pomimo zmiany konfiguracji działek jest to dalej ten sam teren".
Rozbieżność między numerami działek wskazanymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i numerami działek wskazanymi w decyzji o pozwoleniu na budowę tłumaczy tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła większej powierzchni terenu, nieobjęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła bowiem realizacji dwóch obiektów budynku A i B, zaskarżone pozwolenie na budowę dotyczyło natomiast wyłącznie budynku B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Wbrew zarzutom autora skargi, Sąd nie dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji). Przepis ten stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Autor skargi trafnie wprawdzie wskazuje, że prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać wg prawa cywilnego i może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych jak i z umowy najmu lub dzierżawy lub z innych stosunków zobowiązaniowych, jeśli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane (taką definicję prawa do dysponowania nieruchomością zawiera art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) jednakże przeoczył, że nikt nie może przekazać więcej praw, niż sam posiada. Pomijając więc już nawet to, że umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości, powinna być zawarta w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności, a umowa przedwstępna, którą przywołuje organ odwoławczy w motywach decyzji została zawarta bez zachowania tej formy, to w sytuacji, kiedy zarówno z treści tej umowy, jak i z okoliczności sprawy wynikało w sposób oczywisty, że W. P., ani w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, ani w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie posiadała tytułu prawnego do tej nieruchomości, to wyrażona przez nią zgoda na wykorzystanie przez inwestora nieruchomości tej na cele budowlane, nie mogła być traktowana przez organy orzekające jako dająca podstawę do uznania, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością.
Błędne i niezgodne z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy jest twierdzenie autora skargi, że uzgodnienie z Miejskim Zarządem Dróg nie było wymagane przy ubieganiu się przez inwestora o pozwolenie na budowę budynku oznaczonego litera B. Przeczy takiemu twierdzeniu treść pisma Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 23 grudnia 1999 r. adresowanego do organu I instancji w związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku B na działce Nr 149/2. W piśmie tym zastrzeżono, że "decyzja o pozwoleniu na budowę będzie ważna z pozytywnym uzgodnieniem MZD".
Sąd trafnie wskazał, że skoro do akt nie dołączono wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, to może to nasuwać wątpliwość, czy organ orzekający dokonał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z tym planem. Jednoznaczne dokonanie ustaleń w tej kwestii miało szczególne znaczenie dla wyniku sprawy w sytuacji, gdy kwestionowane było zachowanie w projekcie dopuszczalnych wielkości powierzchni biologicznie czynnej zastrzeżonych w planie.
Powoływane przez organ odwoławczy wyliczenia dokonane przez autora projektu, musiały budzić istotne wątpliwości i wskazywały na potrzebę dokonania dodatkowych wyjaśnień. Projektant bowiem do wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy przyjął, że " powierzchnia działki objęta opracowaniem wynosi 3.802 m2 wówczas, gdy z dołączonego do akt wypisu z rejestru gruntów wynika, że powierzchnia działki [...], na której przewidziano realizację budynku B wynosi 3.052 m2. Organ przeoczył, że sam autor projektu w p-kcie 8 cz. tekstowej projektu przyznaje, że wskaźnik intensywności zabudowy liczony w granicach projektu zagospodarowania terenu przekracza o 6,7% wskaźnik zastrzeżony w planie zagospodarowania przestrzennego i usprawiedliwia to przekroczenie wysokim kosztem pozyskiwania działki w tym rejonie, dobrymi warunkami hydrogeologicznymi, pełnym uzbrojeniem w infrastrukturę, korzystną lokalizacją i niską intensywnością zabudowy na sąsiednich działkach. Obowiązkiem organu orzekającego było więc sprawdzenie czy te okoliczności, które wskazał autor projektu, w świetle ustaleń zawartych w obowiązującym planie, dawały podstawę do przekroczenia wskaźnika intensywności zabudowy.
Już tylko te wyżej wskazane okoliczności – niewyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, a mające istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniały uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji – w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270)
Dlatego skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku należało uznać za bezzasadną i z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powyższej ustawy – orzekł jak w sentencji.