Wyrok NSA z 8 marca 2005 r., OSK 1215/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i J. G.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4702/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Alicja Plucińska-Filipowicz
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi B. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2002 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki zajazdu. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, decyzją z dnia 4 kwietnia 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., zobowiązał B. i J. G. do wykonania rozbiórki zjazdu z ul. [...] w Mielcu, będącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr 985 Nagnajów - Dębica, na działkę nr [...] obręb Stare Miasto w Mielcu, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozbiórkę należało wykonać od krawędzi nawierzchni bitumicznej w/w ulicy do jej linii rozgraniczającej, która przebiega w odległości 7,5m od osi jezdni ul. [...]

Organ administracyjny ustalił, iż przedmiotowy zjazd został wybudowany w 1999 r. przez inwestorów B. i J. G., bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 3 Prawa budowlanego, droga jest budową, a zjazd jest częścią obiektu budowlanego. Brak pozwolenia na budowę musiał skutkować wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i J. G., uznając iż nakaz rozbiórki jest dla nich krzywdzący i narusza prawo.

Przedmiotowy zjazd został uzgodniony z zarządcą drogi. W oparciu o te uzgodnienia opracowano projekt budowlany pawilonu handlowego sprzedaży i wymiany opon wraz z serwisem.

Zespół Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie uzgodnił lokalizację obiektu w tym wjazdu z ulicy [...].

Dla potrzeb inwestycji w 1998 r. opracowany został szczegółowy projekt wjazdu i wyjazdu na działkę nr [...] - dostarczony do przedstawiciela zarządcy drogi.

Pozwolenie na budowę obiektu oraz projekt obejmowały zarówno wjazd jak i wyjazd z działki nr [...]. Wjazd został wykonany w 1998 r. z uwagi na konieczność wykonania pilnych prac przygotowawczych.

Ponadto odwołujący uznają, iż organ w decyzji jest niekonsekwentny, gdyż twierdzi, że zjazd jest częścią obiektu budowlanego, a równocześnie oddziela go w sposób skuteczny od budowy samego pawilonu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 października 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż roboty budowlane polegające na budowie zjazdu w obszarze pasa drogowego istniejącej drogi publicznej, są tożsame z przebudową drogi publicznej i wymagaj ą pozwolenia na budowę. Z treści decyzji z dnia 25 lutego 1999 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego sprzedaży opon, a także projektu budowlanego (opisu technicznego i części rysunkowej) wynika bezspornie, że zjazd z ulicy [...] nie był przedmiotem ani zatwierdzonego projektu budowlanego, ani udzielonego pozwolenia na budowę. Na rysunku projektu zagospodarowania działki nie wyrysowano zjazdu. Pozwolenie na użytkowanie - decyzja z dnia 24 maja 2000 r., nie dotyczy zjazdu z drogi wojewódzkiej, a powołane uzgodnienia z zarządcą drogi ZUDP -nie zastępują wymaganego pozwolenia na budowę.

Skargę na te decyzje wnieśli B. i J. G.. Zarzucili oni decyzji - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego poprzez obciążenie skarżących skutkami oczywistej omyłki urzędniczej oraz pominięcie bezspornej okoliczności, iż skarżący nie mają innych możliwości wjazdu na własną działkę oraz że wjazd nie powinien być odłączony od budowy pawilonu handlowego.

Skarżący przez cały czas realizacji inwestycji, działali w dobrej wierze, a także w zaufaniu do organów administracyjnych wydających pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Ponadto w skardze podniesione zostały argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji (objęcie wjazdu pozwoleniem na budowę, uwzględnienie zjazdu również w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 4702/02 po rozpoznaniu skargi B. i J. G., skargę oddalił. W uzasadnieniu sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który zobowiązuje organ administracyjny do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przepisy art. 3 pkt 1 b i pkt 3 ustawy zaliczają drogi do obiektów budowlanych. Zjazd lub wyjazd na drogę stanowi więc część obiektu budowlanego, jakim jest sama droga.

Budowa takiego zjazdu, jak i innych obiektów budowlanych lub ich części, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jedynie art. 29 Prawa budowlanego zawiera wykaz obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z tego obowiązku. Budowa drogi lub jej części - zjazdu nie jest objęta przepisem art. 29.

W stosunku do budowy dróg krajowych i wojewódzkich - art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., określa odmiennie właściwości organów architektoniczno-budowlanych uprawnionych do wydawania pozwoleń na budowę - wyznaczając wojewodę jako organ I instancji, orzekający w takich sprawach.

Wybudowany przez skarżącego zjazd dotyczy drogi wojewódzkiej nr 985 Nagnajów - Dębica. Decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu, jako części drogi wojewódzkiej, winien więc wydać właściwy miejscowo wojewoda.

Skarżący tak w odwołaniu, jak i w skardze podniósł, iż wybudowany zjazd objęty został tak decyzją pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z dnia 25 lutego 1999 r., jak i pozwoleniem na jego użytkowanie wydanym w dniu 24 maja 2000 r. Ponadto zjazd został uzgodniony z zarządcą drogi i w oparciu o te uzgodnienia opracowany został projekt budowy pawilonu handlowego sprzedaży i wymiany opon wraz z serwisem. Uzgodnienia lokalizacji zjazdu objęte były również pracami Zespołu Uzgodnień Dokumentacji Projektowej Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie.

Podzielić należy pogląd organów administracyjnych, iż decyzja z dnia 25 lutego 1999 r. nie obejmuje budowy zjazdu na drogę krajową. Nie zawiera tego sama sentencja decyzji, która obejmuje wyłącznie budowę pawilonu handlowego sprzedaży opon wraz z serwisem wymiany opon, urządzeniami budowlanymi (parkingiem, przyłączami i wewnętrznymi instalacjami wodociągowymi, kanalizacyjnymi, elektrycznymi), jak i projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji.

W aktach sprawy znajduje się co prawda projekt wjazdu i wyjazdu, jednakże nie stanowił on części zatwierdzonego projektu budowlanego na budowę pawilonu handlowego sprzedaży opon wraz z serwisem wymiany opon. Projekt wjazdu stanowił zał. Nr 3 do odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji i był prawdopodobnie przedmiotem uzgodnień z zarządcą drogi. Skoro zaś zjazd nie był objęty pozwoleniem na budowę pawilonu handlowego, pozwolenie na użytkowanie stwierdzające jedynie zgodność wykonanego obiektu z projektem budowlanym, nie może również obejmować obiektu wykonanego poza zakresem pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, iż pozwolenie na budowę pawilonu handlowego prawidłowo nie mogło zawierać zjazdu z drogi krajowej, którego budowa wymagała decyzji wyższego organu - wojewody.

Skoro zaś brak było pozwolenia na budowę zjazd stanowi samowolę budowlaną i orzeczenie rozbiórki jest prawidłowe. Pozwolenia na budowę nie mogą bowiem zastąpić uzgodnienia z zarządcą drogi. W wyroku z dnia 4.02.1998 r. sygn. akt II SA 1414/97 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zgoda zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej do zabudowań "o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (D. U. 14, poz. 60 ze zm.)jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości, płynności i swobody ruchu drogowego. Nie zastępuje natomiast orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej ani pozwolenia na budowę zjazdu wymaganego przepisami prawa budowlanego".

Na marginesie należy dodać, iż skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, iż zjazd został wybudowany w 1998 r. z uwagi na konieczność wykonania pilnych prac przygotowawczych, a wiec również przed wydaniem decyzji z dnia 25 lutego 1999 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego. Skoro zaś inwestor, sprzecznie z art. 28 Prawa budowlanego, wybudował zjazd, gdy nie dysponował jeszcze pozwoleniem na budowę pawilonu handlowego, to nawet gdyby budowa zjazdu objęta była tym pozwoleniem, wykonane wcześniej prace jako samowola budowlana podlegałyby rozbiórce z mocy art. 48 ustawy.

W przypadku spełnienia przesłanek z art. 48 Prawa budowlanego organ administracyjny zobowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Organ też nie może w takim przypadku uwzględnić okoliczności, iż obiekt ze względów celowościowych winien istnieć albo że stanowi on jedyny wjazd na posesję inwestora.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę jako niezasadną oddalił.

Bożena Gilowska i Jerzy Gilowski wnieśli od wyroku skargą kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żądali:

1. zmiany zaskarżonego wyroku i uzasadnienie skargi, względnie
2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego i k.p.a. a w szczególności: art. 6, art., 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. oraz

• art. 3 Prawa budowlanego, poprzez odrębne potraktowanie wjazdu na działkę nr 2819/4 obręb Stare Miasto w Mielcu z pominięciem bezspornego faktu iż przedmiotowy wjazd stanowi immamentną część (składową) obiektu pawilonu handlowego, na budowę którego (całości) skarżący uzyskali stosowne pozwolenie na budowę, także w zakresie obejmującym niezbędny wjazd na działkę i zarazem do pawilonu.
• art. 28 Prawa budowlanego i oddzielenie wjazdu na działkę od obiektu kubaturowego na którego wykonanie skarżący posiadają prawomocne pozwolenie na budowę i eksponowanie tego wjazdu z pominięciem nierozerwalnego związku wjazdu z obiektem pawilonu,
• art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i uznanie iż pomimo kompletności wniosku o pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z całą infrastrukturą i wjazdem, skarżący mieli uzyskać odrębne pozwolenia na budowę wjazdu,
• art. 48 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie samowoli budowlanej wjazdu, w sytuacji gdy takowej samowoli nie było.

Skarżący nie podzielają poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby dopuściliby się samowoli budowlanej, w sytuacji gdy w świetle całokształtu materiału sprawy można by mówić co najwyżej o odstępstwie od pozwolenia na budowę przedsięwzięcia inwestycyjnego, w ramach którego wykonany został przedmiotowy wjazd. Za zasadnością stanowiska skarżących przemawia także uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego, bez dodatkowych warunków - co byłoby nie możliwe gdyby istotnie miała miejsce samowola budowlana skarżących.

Pełnomocnik skarżących powołał się też na upływ ponad pięciu lat od budowy wjazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. 2000, Nr 106, poz. 1126) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Zastosowanie sankcji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był badać zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 48 powołanej ustawy Prawo budowlane w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Dokonując wykładni art. 48 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3, art. 28, art. 29 oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy Prawo budowlane, sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię i ją zastosował w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Nie można uznać zasadności skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia art. 33 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. Z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane, który stanowi "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego (...)" nie można wyprowadzić wniosku co do zakresu rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji. O zakresie przyznanego uprawnienia decyzją przesądza treść rozstrzygnięcia. W razie gdy organ właściwy w sprawie nie rozstrzygnął w całości żądania zawartego we wniosku o pozwolenie na budowę, strona ma prawo wystąpić z żądaniem uzupełnienia co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 33 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane nie daje zatem podstawy do wyprowadzenia zakresu przyznanego uprawnienia. Zakres ten bowiem wyznacza treść udzielonego pozwolenia. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 33 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane.

Nie można w konsekwencji podzielić stanowiska co do naruszenia art. 48 powołanej ustawy Prawo budowlane. Sąd dokonał w pełni prawidłowego jego zastosowania. Podniesiony zarzut przedawnienia (art. 49 ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane) nie jest zasadny. Przesłanka przedawnienia wiąże organ orzekający w sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając skargę kontroluje prawidłowość jej zastosowania. Przesłanka ta nie była podnoszona w sprawie w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Termin pięciu lat liczy się od dnia zakończenia budowy do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, a nie dnia kontroli prowadzonej przez sąd administracyjny.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) reguluje w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi nie odsyłając do kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stanowi zatem ustawowej podstawy skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.