Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 31 maja 1999 r. (...), powołując się na art. 142, art. 136 ust. 3, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ odmówił Róży K. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. M., stanowiącej działki Nr 727/138 i Nr 739/137 oraz część działki Nr 2328/144 (...) oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej przyznania działki zamiennej lub odszkodowania w innej formie za opisaną wyżej wywłaszczoną nieruchomość.
Podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było ustalenie, że działki oznaczone na k.m. 18 numerami 727/138 i 739/137 przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. (...) z dnia 25 kwietnia 1968 r. z przeznaczeniem pod budowę ulicy, natomiast działki gruntu Nr 728/138 i 730/137 /stanowiące obecnie część działki 2328/144/ przeszły na własność Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep.A. (...) z dnia 1 lipca 1970 r. zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo spółdzielcze.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że sporne działki są własnością Gminy Miasta G., przy czym działka Nr 2328/144 zapisana w KW (...) jako własność Gminy Miasta G., pozostaje w użytkowaniu wieczystym G. Spółdzielni Mieszkaniowej i ta ostatnia okoliczność zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy, nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste.
Prezydent Miasta G. ustalił ponadto, iż wszystkie działki gruntu, których zwrotu domaga się Róża K., zagospodarowane zostały zgodnie z celem wywłaszczenia.
Odnosząc się do wniosku Róży K. dotyczącego przyznania działki zamiennej lub odszkodowania w innej formie za wywłaszczoną nieruchomość, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o formie rekompensaty, gdyż kwestie te zostały już rozstrzygnięte aktami wywłaszczeniowymi.
W odwołaniu od powyższej decyzji Róża K. wskazywała, że wywłaszczenie odbyło się z naruszeniem prawa, pod przymusem, za rażąco niskie odszkodowanie.
Odwołująca zakwestionowała ponadto ustalenie organu, iż wywłaszczone działki zagospodarowane zostały zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż na części działki wywłaszczonej z przeznaczeniem pod budowę ulicy usytuowany został parking samochodowy i nigdy nie doszło do realizacji przedsięwzięcia budowlanego polegającego na budowie osiedla pod nazwą "Ś.", "L.", "K.", "G.", "C.".
Wojewoda P. decyzją z dnia 20 listopada 2000 r. (...)utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że poza sporem jest, że działka Nr 2328/144, której częściowego zwrotu domaga się wnioskodawczyni, pozostaje w użytkowaniu wieczysty Spółdzielni Mieszkaniowej.
W związku z powyższym, spełnione zostały przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
W związku z powyższym, nie ma obecnie możliwości ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jako znajdującej się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, niezależnie od tego, czy nieruchomość ta wykorzystana została zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży.
Z tych też względów, w ocenie organu odwoławczego, nieistotny jest fakt aktualnego zagospodarowania nieruchomości i nie powinien on być przedmiotem postępowania, gdyż roszczenie o zwrot nie przysługuje.
Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do części działki Nr 2328/144 organ I instancji powinien umorzyć postępowanie, jednakże orzeczenie o odmowie zwrotu tej części nieruchomości również nie narusza prawa.
Zdaniem Wojewody P. brak było także podstaw do zwrotu działek Nr 727/138 i 739/137 wywłaszczonych pod ulicą, albowiem ulicy nie należy utożsamiać z jezdnią, czy tą częścią drogi, która przeznaczona jest do ruchu i postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu placami, zatokami postojowymi, chodnikami, drzewami, krzewami oraz urządzeniami związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu /pas drogowy/.
Oględziny działek Nr 727/138 i 739/137 potwierdziły wcześniejsze ustalenia, że działki te znajdują się w liniach rozgraniczających istniejącej ulicy M. Od strony tej ulicy, południowa część działek zajęta jest pod urządzoną skarpą porośnięta trawą oraz chodnik.
W pasie tym mieszczą się ponadto dwie lampy oświetleniowe oraz schody. Pozostała część terenu stanowi natomiast część parkingu wyłożonego kostką brukową.
W związku z powyższym uznać należy, że działki te nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o gospodarce nieruchomościami.
Organ odwoławczy uznał również za zasadne stanowisko organu I instancji w kwestii umorzenia postępowania administracyjnego, dotyczącego przyznania nieruchomości zamiennej lub innej formy rekompensaty, gdyż odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało już przyznane, a obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości orzekania o uzupełnieniu odszkodowania z tej przyczyny, iż istniejące w okresie wywłaszczenia stawki za grunt były niskie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Róża K. ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem 4 marca 2004 r. II SA/Gd 81/01, po rozpoznaniu skargi Róży K. na decyzję Wojewody P. z 20 listopada 2000 (...) w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i umorzenia postępowania w części dotyczącej przyznania działki zamiennej lub odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z 31 maja 1999 r. (...) oraz zasądził od Wojewody P. na rzecz skarżącej Róży K. kwotę 30 zł. /trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek - stosownego rozstrzygnięcia, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie może się ostać, choć nie bezpośrednio z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi. Przede wszystkim stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji podjęta została z naruszeniem przepisów art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie OPS 1/03 wyjaśnił, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu Miasta G. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent G. sprawuje zatem funkcje starosty. Nieruchomości, których dotyczy niniejsza sprawa są własnością Gminy Miasta G. Zatem w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia Prezydenta Miasta do załatwienia niniejszej sprawy, co prowadziło też do wyłączenia możliwości upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i innych pracowników Urzędu Miasta.
W niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji podjęta została osobiście przez Prezydenta G. W konsekwencji tego stwierdzić należy, że decyzja ta została wydana przez organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 Kpa. Jeżeli tak, to zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa.
To zaś nakłada na sąd administracyjny rozpoznający sprawę, obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały, wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu od udziału w postępowaniu, czyni organ wykonawczy gminy niezdolnym do załatwienia sprawy /art. 26 par. 3 Kpa/.
W takiej sytuacji będzie miał zatem odpowiednie zastosowanie art. 26 par. 2 Kpa, czyli sprawa winna być rozpoznana przez organ wyższego stopnia, czyli wojewodę, który będzie mógł wyznaczyć do jej załatwienia inny podległy mu organ.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ i w związku z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy sprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, orzekł jak w sentencji wyroku.
Gmina Miasta G. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego: przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wyłączenie ustawowo ukształtowanej kompetencji Prezydenta Miasta G. na podstawie wykładni art. 24 par. 1 pkt 1 i pkt 4 Kpa zawartej w uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. /OPS 1/03/. Na powyższej podstawie wnosiła:
- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto:
- o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła strona skarżąca, że wyrokiem z dnia 4 marca 2004 r. Wojewódzki Administracyjny w Gdańsku wyeliminował z obrotu prawnego dwie decyzje administracyjne pochodzące od organów, którym przysługują ustawowo ukształtowane w 1977 r. kompetencje do wydania decyzji wywodząc swoje stanowisko z wykładni dokonanej uchwałą siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. /OPS 1/03/. Jedna z decyzji wydana została 31 maja 1999 r. (...) druga zaś 20 listopada 2000 r. (...).
Nie ulega wątpliwości, iż podstawą uchylenia obu decyzji nie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego poprzez organy działające w postępowaniu administracyjnym, lecz ustalony w drodze wykładni akceptowanej przez Sąd Wojewódzki pogląd odbierający walor normie prawa powszechnie obowiązującego /art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ pochodzącej z roku 1997 mocy obowiązującej na podstawie przepisu procedury administracyjnej pochodzącej z roku 1960.
Już samo powyższe zestawienie: norma późniejsza i szczególna /materialna kompetencja do wydania decyzji/ jest uchylana przez normę wcześniejszą i ogólną /przepis proceduralny - istniejący w dacie aktu legislacyjnego z 1997 r. w porządku prawnym/ nakazuje postawić zasadnicze pytania o rolę zastosowanej przez Sąd Wojewódzki wykładni dla obowiązującego porządku prawnego.
Kwestia jest o tyle istotna, iż w okresie kilku lat, w obrocie administracyjnoprawny znalazły się tysiące decyzji, które według prezentowanego poglądu kwalifikowałyby się do stosowania art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa i to wbrew wyraźnie stanowiącej w tym okresie normie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Powstaje zagadnienie dopuszczalności pozakonstytucyjnej /w rozumieniu kompetencji orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego/ procedury odmowy stosowania przepisów ustaw, co do których Trybunał nie wydał orzeczenia o ich sprzeczności z porządkiem konstytucyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych".
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zatem podstawami skargi kasacyjnej, którymi według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zatem skargę kasacyjną w granicach przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
W skardze kasacyjnej, w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarzucono naruszenie prawa materialnego: przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez wyłączenie ustawowo ukształtowanej kompetencji Prezydenta Miasta G. na podstawie wykładni art. 24 par. 1 pkt 1 i pkt 4 Kpa zawartej w uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 19 maja 203 r. /OPS 1/03/.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy gdy wywiedzione jej podstawy oparte są na przepisach prawa stosowanych w zaskarżonym wyroku. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Według art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta G., nadanym ustawą z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ "Poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając o tym właściwy organ". Art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji w pierwszej instancji i w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz w brzmieniu aktualnie obowiązującym reguluje jedynie legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części oraz tryb złożenia wniosku.
Właściwość do orzekania reguluje art. 142 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w związku z art. 92 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.