Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3685/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia 8 listopada 2001 r. Prezydent Miasta Bytomia zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Bytomiu-Stolarzowicach, wraz z garażem i napowietrznym zasilaniem energetycznym bezodpływowym osadnikiem ścieków. O stwierdzenie nieważności tej decyzji zwrócili się An. F., N. F. i W. F.. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 21 maja 2002 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie dopatrując się naruszenia tą decyzją prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania tych samych stron, których wniosek spowodował wszczęcie postępowania nieważnościowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesionej przez A. F. reprezentowanego przez radcę prawnego S. R., zarzucono, iż decyzja Prezydenta Miasta Bytomia rażąco narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i (12 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna.
Zauważył, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 (1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji tylko z tego punktu widzenia, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 (1 kpa.
W ocenie Sądu kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa. Usytuowanie budynku z otworami w odległości 2,5 m od granicy z działką sąsiednią stanowiącą drogę dojazdową należącą do Gminy Bytom nie jest sprzeczne z przepisem (12 ust. 4 cyt. rozporządzenia. W przepisie tym chodzi bowiem o odległość od granicy działki budowlanej, zaś działka stanowiąca drogę nie jest działką budowlaną. Droga dojazdowa, przy której znajduje się działka inwestora ma szerokość 4 m został więc zachowany wymóg (14 ust. 1 ww. rozporządzenia, który wymaga, aby szerokość jezdni takiej drogi nie była mniejsza niż 3 m.
Sąd I instancji podkreślił, że działka skarżącego nie przylega bezpośrednio do działki inwestora, lecz znajduje się po przeciwnej stronie drogi dojazdowej, w związku z tym skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego. Podnoszone przez skarżącego argumenty oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazywały na to, iż prowadzona budowa narusza interes prawny skarżącego.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. F., reprezentowanego przez radcę prawnego S. R., zaskarża się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz zarzuca:
1/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:
- przez błędną wykładnię (12 ust. 4 w związku z ust. 1 i 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1126/ przez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i uznanie, że pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z prawem w zakresie odległości przedmiotowego budynku od granic działki,
- (14 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wystarczająca jest 3 metrowa szerokość drogi dojazdowej pomiędzy działkami,
- art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa i art. 144 Kc poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, 2/ naruszenie przepisów postępowania:
- art. 145 (1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.,
- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej ppsa, w związku z art. 7 - 10 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się w szczególności, iż błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że interes prawny strony może być wywodzony wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego administracyjnego. Sąd ten dokonał również nieprawidłowej wykładni przepisu (12 ust. 4 uwzględniając, że działka inwestora przylega do drogi dojazdowej, podczas gdy treść przepisów (12 ust. 1, 4 i 6 cyt. rozporządzenia dotyczy odległości od granicy działek sąsiednich, bez względu na rodzaj działki sąsiedniej. W kontekście zachowania wymaganej odległości nie dokonano także oceny zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Błędne jest też stanowisko Sądu, że wystarczająca jest droga dojazdowa szerokości 3 m, skoro (14 ust. 4 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymaga dla zespołu budynków jednorodzinnych szerokość nie mniejszą niż 5 m. Uzasadnienie zawiera ponadto szereg zarzutów odnoszących się do postępowania prowadzonego przez organ wydający zaskarżoną decyzję, co tolerował Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W związku ze wskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wnoszący skargę nie ma interesu prawnego w sprawie, jak też z uwagi na to, że stanowisko to zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa i art. 144 kc należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS I/04 stwierdził, iż "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę /art. 173 (2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./", przy czym w uzasadnieniu tej uchwały wskazał, iż w istocie badanie w tym zakresie jest obowiązkiem zarówno sądu pierwszej jak drugiej instancji.
Podniesione przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty tylko wówczas mogłyby bowiem odnieść skutek, gdyby wykazał on, że ma w sprawie interes prawny. Wprawdzie słusznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa może być wyprowadzony nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale również z przepisów innych dziedzin prawa, w tym prawa cywilnego, jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wyprowadzić jego interes prawny.
W jednym z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazuje się naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na tym, iż Sąd I instancji uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej do tego zarzutu podkreśla się, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony został pogląd, że interes prawny właściciela nieruchomości wynikający z prawa rzeczowego, może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną /uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r. - OPS 11/99/. Wskazana regulacja mogłaby mieć jednak zastosowanie wówczas, gdyby nieruchomość należąca do wnoszącego skargę kasacyjną sąsiadowała z nieruchomością inwestora, natomiast obie te nieruchomości znajdują się po przeciwnych stronach drogi dojazdowej, która jak to wynika z akt administracyjnych, stanowi własność Gminy. Skarżący nie podniósł przy tym, poza powoływaniem się na przepisy i orzecznictwo, żadnych argumentów, które mogłyby wskazywać na zaistnienie związku pomiędzy przedmiotową zabudową i użytkowaniem przez skarżącego należącej do niego nieruchomości. Zwrócił na to uwagę Sąd I instancji, który umożliwił skarżącemu przedstawienie odpowiedniej argumentacji, jednakże poza powoływaniem się konsekwentnie tylko na przepisy i orzecznictwo, nie uzupełnił on swoich wywodów o konkretne okoliczności określające jego interes prawny w sprawie.
Okoliczność, iż wnoszący skargę kasacyjną był dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji, a następnie w postępowaniu, dotyczącym pozwolenia na budowę nie powoduje, że z tej przyczyny uzyskał on interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Stanowisko zatem wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący nie ma przymiotu strony jest w pełni prawidłowe. Odpowiednią formę załatwienia żądania skarżącego stwierdzenia nieważności tej decyzji przewiduje art. 157 (3 kpa, stosownie do którego właściwy organ orzeka o odmowie wszczęcia postępowania, gdy wniosek pochodzi od podmiotu nie będącego stroną. Jednakże skoro już postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, to można uznać, że orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie stanowi naruszenia prawa w takim stopniu, aby z tej przyczyny należało uwzględnić skargę kasacyjną. Zauważyć należy bowiem, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że osoby trzecie /w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego/ mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne sąsiada tylko wówczas gdy mają w sprawie własny interes prawny oraz tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenia inwestycyjne przewidziane do realizacji na nieruchomości sąsiedniej kolidują z ich uzasadnionym interesem. Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej i nie wykazał, aby realizacja przedmiotowego obiektu kolidowała z jego interesem prawnym, nie mógł skutecznie podnosić pozostałych zarzutów, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał potrzeby się do nich odnieść.
Ubocznie tylko należy zauważyć, że ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odnośnie braku przesłanek przewidzianych w art.156 (1 kpa jest prawidłowa.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.