Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r., II SA/Łd 1508/02 uwzględnił skargę H. U. i B. K.-U. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2002 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta Ł. z [...] maja 2002 r., (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zarząd Miasta Ł. wskazaną wyżej decyzją wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ ustalił H. U. i B. K.-U. opłatę adiacencką w kwocie - 1.120.757 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiących ich własność na skutek ich podziału. Ustalenia opłaty dokonano w oparciu o wycenę sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę wskazującą, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wynosząca 4.558.645 zł przed podziałem wzrosła po jego dokonaniu do kwoty 6.800.159 zł. Organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości zgodnej z uchwałą (...) Rady Miasta Ł. z dnia 28 lutego 2001 r., która przewidywała opłatę w wysokości 50%.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] sierpnia 2002 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W skardze na tą decyzję H. U. i B. K.-U. zarzucili jej obrazę art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą interpretację tego przepisu oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wzrost wartości nieruchomości był wynikiem jej podziału. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że całkowicie bezpodstawne jest stanowisko organu administracyjnego, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wynika z ustawy, a właściciel powinien liczyć się z możliwością obciążenia tą opłatą, nawet w braku uchwały Rady Miejskiej ustalającej stawkę tej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W dniu 11 maja 2004 r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył Sądowi w celu dołączenia do akt sprawy operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę na zlecenie strony skarżącej Jednocześnie podczas rozprawy w dniu 12 maja 2004 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że sporządzony na zlecenie skarżących operat nie został doręczony organowi orzekającemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wcześniej wyrokiem uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził na wstępie, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy rozdziału 1 Działu III cyt. ustawy. Zgodzi się natomiast z zarzutem skarżących, że "objęcie" właścicieli nieruchomości przepisami uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która nie istniała w dacie dokonania podziału nieruchomości narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Jest to wada uniemożliwiająca pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Wreszcie Sąd stwierdzi, że zakwestionowanie przez skarżących operatu szacunkowego, opracowanego przez uprawnioną osobę należy uznać za pozbawione doniosłości. Podkreślono, że me ma żadnej wartości prawnej na użytek oceny legalności kwestionowanej decyzji w przedmiocie wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej inny operat szacunkowy, dotyczący wartości nieruchomości, przedstawiony przez stronę dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie znany organom administracyjnym w I i II instancji.
Dopiero wówczas, gdy organy administracyjne, w toku postępowania administracyjnego dysponując sprzecznymi ze sobą, bądź znacznie od siebie odbiegającymi dowodami /do których należy opinia biegłego/, organy te nie mogą uchylić się od oceny tych dowodów a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Ponadto Sąd wskazał, iż decyzje podejmowane w trybie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydawane są w ramach uznania administracyjnego a takie rozstrzygnięcia wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia z którego wynikałoby, że organ orzekający rozważył wszelkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem ze swych uprawnień użytku a to w celu uniknięcia zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Przyjęto, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca w istocie uzasadniania takiego nie zawierają.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu w szczególności naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 i art. 98 ust. 4, art. 1 par. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm./ i art. 145 par. 1 pkt 1a Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. - powoływaną dalej jako p.p.s.a./ przez błędną wykładnię i przyjedź że ostateczna decyzja o podziale nieruchomości, kończąca postępowanie o podział nieruchomości wszczyna postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej, zaś akt wykonawczy, uchwała rady gminy w sprawie wysokości stawek procentowych, winien obowiązywać w dacie wydania decyzji o podziale.
Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu stwierdzono, że podstawą sporu w sprawie jest prawidłowość ustalenia przez Zarząd Miasta Ł. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej wskutek jej podziału dokonanego na wniosek H. U. i B. K.-U. Stosownie do powołanego art. 98 ust. 4 oraz odpowiednio stosowanych przepisów art. 145 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami mechanizm powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału oparty jest na trzech koniecznych elementach:
a/ zgodnej z przepisami wycenie stwierdzającej wzrost wartości;
b/ uchwałę rady gminy w przedmiocie określenia stawek opłaty;
c/ decyzji organu gminy - zarządu lub wójta /burmistrza, prezydenta/
Wszystkie te przesłanki były spełnione w dacie orzekania przez Kolegium. Zaś wydanie decyzji przez Kolegium nastąpiło w okresie 3 lat od dnia kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.
Skarżący H. U. i B. K.-U. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenia a w obszernych jej motywach podkreślono prawidłowość stanowiska Sądu I instancji zajętego w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje:
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej., biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawą którym - zdaniem skarżącego - uchybi sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny -wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powożenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś przytoczony' wyżej zarzut naruszenia art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niewątpliwie trafny.
Konstytutywna decyzja administracyjna wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podejmowania, o ile przepis intertemporalny nie stanowi inaczej. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze. zm./, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3. W myśl art. 145 ust. 3 ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
Skoro przepis ten ma być odpowiednio stosowany do wzrostu wartości nieruchomości następującej w wyniku podziału nieruchomości, to oznacza to, że można ustalić taką opłatę w terminie 3 lat od dnia podziału nieruchomości. Skoro tak, to ustalając taką opłatę właściwy organ winien zastosować przepisy obowiązujące w dacie jej wydawania, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dacie podziału nieruchomości. Przyjęcie innego poglądu - takiego, jak zaprezentowano w zaskarżonym wyroku WSA w Łodzi - prowadzić musiałoby do sytuacji, w której w wielu przypadkach, bez żadnego umocowania w przepisach obowiązującego prawa, organy administracji ustalając opłatę adiacencką stosowałyby stawkę procentową opłaty określoną w uchwale nieobowiązującej już - bo zmienionej - w chwili podejmowania decyzji. Nie miałoby to żadnego oparcia w przepisach prawa. Tak więc pierwszy narzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony.
Ponadto dodać należy, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej wynika z art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ten zaś przepis obowiązywał w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości. Brak uchwały rady gminy w przedmiocie stawki tej opłaty uniemożliwia wydanie decyzji w tym zakresie, czego jednak nie wolno łączyć z funkcją gwarancyjną dla strony. Tą bowiem spełnia art. 145 ust. 3 cyt. ustawy określając okres przedawnienia jej wymiaru. Mówiąc innymi słowy, właściciel nieruchomości, dokonujący jej podziału musi się liczyć z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od daty dokonania tego podziału, nawet jeżeli w dacie jego dokonania nie ma uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżone decyzje nie zawierają należytego uzasadnienia jako podjęte w ramach uznania administracyjnego. Skoro organ administracji podjął wolę skorzystania z możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej nie jest zobowiązany wyjaśniać tego faktu zamieszczając rozważania w tym właśnie kierunku w motywach decyzji. Podkreślić należy, iż pozostawienie w przepisach prawa materialnego organowi możliwości nałożenia obowiązku nie wymaga przedstawienia rozważań dlaczego organ korzysta z tego prawa.
Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje /a nie rozstrzyga/ sprawę w granicach skargi kasacyjną. Płynie stąd wniosek, że NSA nie jest związany zawartymi w niej wnioskami co do sposobu wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.
Mając to na względzie, a także fakt, że Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.