Uzasadnienie
OSK 1358/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2004 r. stwierdził nieważność zaskarżonej przez Henryka S. uchwały (...) Rady Miasta S. z dnia 26 czerwca 2003 r. w części nadającej nowe brzmienie par. 2 ust. 2 uchwały (...) z dnia 22 lutego 2001 r. Rady Miasta S. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Miasta S. w dniu 22 lutego 2001 r. podjęła uchwałę (...) w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokali mieszkalnych oraz określenia zasad i trybu ich sprzedaży. Zgodnie z par. 2 ust. 1 nabywcom lokali udzielono bonifikaty w wysokości 70% ceny sprzedaży. Natomiast w par. 2 ust. 2 określono warunki ratalnej sprzedaży mieszkań komunalnych. Uchwałą (...) z dnia 26 czerwca 2003 r. Rada Miasta S. zmieniła wyżej wskazaną uchwałę. Zmiana polegała na tym, że w par. 2 ust. 2 wprowadzono jako zasadę, iż w przypadku nabywców lokali, którzy w umowie notarialnej sprzedaży lokalu zrzekną się roszczenia o zwrot wpłaconej kaucji, udziela się bonifikaty w wysokości 90% ceny sprzedaży.
Henryk S. wniósł dnia 24 października 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po uprzednim wezwaniu w dniu 19 września 2003 r. Rady Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa. W skardze podniósł, że uchwała nie traktuje wszystkich nabywców lokali jednakowo, uzależnia bowiem wysokość bonifikaty przy zakupie lokalu od darowizny na rzecz gminy kaucji wpłacanych przez najemców przy otrzymywaniu lokalu mieszkalnego.
Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta S. stwierdził, że zaskarżona uchwała wprowadza jako zasadę bonifikatę w wysokości 70% ceny sprzedaży lokali. Jednakże w przypadku nabywców lokali, którzy w notarialnej umowie sprzedaży zrzekną się roszczenia o zwrot wpłaconej kaucji, wprowadza bonifikatę w wysokości 90% ceny sprzedaży. Regulacja ta pozwala uniknąć miastu procesów sądowych o zapłatę zwaloryzowanej kaucji i związanych z tym kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wcześniej wyroku stwierdził m. in, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest wyrażenie zgody przez Radę Miasta S. na zastosowanie bonifikaty przy sprzedaży bezprzetargowej lokali mieszkalnych na rzecz najemców. Zgodnie z art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku zaś sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 tej samej ustawy określa, że właściwy organ może udzielić za zgodą rady gminy bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Rada Miasta S. skorzystała z powyższego przepisu i w uchwale (...) z dnia 26 czerwca 2003 r, w sprawie zmiany uchwały (...) Rady Miasta S. z dnia 22 lutego 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokali mieszkalnych oraz określenia zasad i trybu ich sprzedaży, udzieliła zgody na zastosowanie bonifikaty w wysokości 70%. Kwestia ta nie budzi zastrzeżeń. Zastrzeżenia budzi natomiast uzależnienie udzielenia wyższej bonifikaty, a mianowicie 90% nabywcom lokali, którzy w umowie notarialnej sprzedaży lokalu zrzekną się roszczenia o zwrot wpłaconej kaucji. Wierzytelność najemcy obejmująca zwrot sumy pieniężnej wpłaconej wynajmującemu, w tym przypadku Gminie, jako tzw. kaucja mieszkaniowa stanowi wierzytelność pieniężną i to wierzytelność w sensie ścisłym /art. 358[1] par. 1 Kc/. Przepisy dotyczące wpłacania i zwrotu kaucji mieszkaniowej - art. 6 i 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. 2001 nr 71 poz. 733 ze zm./ oraz art. 62 ustawy o najmie lokali nie upoważniają do obrony stanowiska, że przysługująca najemcy wierzytelność o zwrot kaucji stanowi inną wierzytelność niż wierzytelność pieniężna w znaczeniu ścisłym. Od chwili wpłacenia kaucji pieniężnej najemcę i wynajmującego łączy dodatkowy - obok stosunku najmu - stosunek zobowiązaniowy, z którego dla najemcy wynika wierzytelność pieniężna o zwrot przedmiotu kaucji, przy czym zakres tej wierzytelności pozostaje uzależniony od tego, czy istniały podstawy do dokonania potrącenia należności wynajmującego objętych porozumieniem kaucyjnym. Nie można w stosunku do wszystkich najemców zainteresowanych nabyciem zajmowanych przez siebie lokali stosować z racji zrzeczenia się kaucji, będącego w istocie darowizną na rzecz gminy, jednakowej zniżki - 20%, kiedy owa zniżka dotyczy różnych kwot. W uchwale z dnia 26 września 2002 r. /III CZP 58/02 - OSNC 2003 nr 09 poz. 117/ Sąd Najwyższy przesądził kwestię dopuszczalności waloryzacji kaucji wpłaconej przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r. Jest to roszczenie cywilnoprawne, które w odniesieniu do każdego z najemców ma ściśle zindywidualizowaną wielkość. Sąd uznał, że nie można było ujednolicić wielkości roszczeń o waloryzację kaucji w wysokości 20%, dla wszystkich nabywców, co zastosowała Rada Miasta S. w skarżonej uchwale. W tej sytuacji przepis par. 2 ust. 2 skarżonej uchwały uznano za sprzeczny z prawem. Przepisy prawa nie dają możliwości zastosowania większej bonifikaty, w przypadku zrzeczenia się roszczeń z tytułu waloryzacji kaucji. Roszczeń o charakterze cywilnoprawnym przy braku odpowiedniej podstawy prawnej nie można regulować aktami prawa miejscowego.
W skardze kasacyjnej Rada Miasta S. reprezentowana przez radcę prawnego Barbarę Golec zaskarżyła ten wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wyrokowi temu zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ przez błędną wykładnię tej normy prawnej i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 888 Kc poprzez przyjęcie, że zrzeczenie się kaucji jest równoznaczne z darowizną na rzecz Miasta,
- naruszenie prawa procesowego tj. art. 106 par. 3, art. 133 par. 1 i art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz art. 233 Kpc przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających pozwalających ustalić czy zbywca lokalu pomniejszał kaucje przysługujące nabywcom; dokonanie przez Sąd ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy; niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że Sąd poprzez błędną wykładnię przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił Radzie Miasta prawa do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom, które zrzekły się kaucji. Tymczasem przepis art. 68 ust. 1 tej samej ustawy, pozostawia udzielanie bonifikaty uznaniu właściciela tj. jednostki samorządu terytorialnego. O jej udzieleniu decyduje właściwy organ /w przypadku Miasta S. - Prezydent/ po uzyskaniu zgody rady miasta. Udzielanie bonifikaty zgodnie ze sformułowaniem art. 68 ust. 1 ma charakter indywidualny. Oznacza to, że zgoda rady powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości konkretnemu nabywcy. Zgoda ta obejmuje nie tylko sam fakt udzielenia bonifikaty, ale także jej zakres. W praktyce rady gmin podejmują na podstawie art. 68 ust. 1 uchwały o charakterze bardziej ogólnym, w których określają, kiedy może być zastosowana bonifikata oraz jej zakres /G. Bieniek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Przepis ten daje gminom swobodę przy stosowaniu bonifikaty zarówno, co do wysokości, jaki i okoliczności jej udzielenia. Zdaniem skarżącej zgoda na udzielenie bonifikaty zawarta w uchwale nie jest jeszcze jej udzieleniem. Bonifikaty udziela bowiem Prezydent i następuje to dopiero w umowie sprzedaży. Sąd uznał, że jednakowa bonifikata dla osób, które zrzekną się kaucji nie może być stosowana, gdyż różna jest wysokość kaucji podlegających zwrotowi z uwagi na dokonywane potrącenia wynikające z porozumienia kaucyjnego. Sąd jednak, nie przeprowadził dowodu, czy rzeczywiście w przypadku zbywania najemcom lokali mieszkalnych, Miasto S., dokonuje jakichkolwiek potrąceń z kaucji. Naruszył w ten sposób art. 106 par. 3 p.p.s.a. umożliwiający przeprowadzanie przez sąd dowodów uzupełniających, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienie istotnych wątpliwości. Gdyby ten dowód został przeprowadzony okazałoby się, że w przypadku zbywania lokalu dotychczasowemu najemcy, nie ma potrzeby przeprowadzania w lokalu remontów i innych napraw powodujących niekiedy konieczność dokonywania potrąceń z kaucji. Lokale zaś, zbywane są osobom, które nie mają zaległości z tytułu czynszu, a zatem i z tego powodu nie dokonuje się potrąceń z kaucji. Sąd nie mógłby w takiej sytuacji twierdzić, że z uwagi na dokonywane potrącenia różna jest wysokość należnej kaucji. Sąd uznał, niezgodnie z definicją darowizny zawartą w art. 888 Kc że zrzeczenie się kaucji jest darowizną. Pominięty został fakt, że nabywcy zrzekający się kaucji otrzymują wyższą bonifikatę. W ten sposób został naruszony art. 233 Kpc, gdyż wniosek dotyczący darowizny pozostaje w sprzeczności z ustaleniami sądu dotyczącymi udzielanej bonifikaty osobom zrzekającym się kaucji. Przekroczone zastały zatem granice swobodnej oceny dowodów. Sąd też bez jakiejkolwiek podstawy uznał także, że uchwała zajmuje się roszczeniem cywilnoprawnym o waloryzację kaucji i je reguluje, gdy nic takiego nie wynika z treści uchwały. Uchwała wskazuje jedynie krąg podmiotów, którym może być udzielona bonifikata w wysokości 90%. Nie zajmuje się ujednolicaniem roszczeń o waloryzację kaucji. W ten sposób został naruszony art. 233 Kpc i art. 133 p.p.s.a., gdyż wnioski sądu są błędne i nie znajdują uzasadnienia w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym. Sąd uznał, że uchwała jest sprzeczna z prawem nie wskazując przepisu, z którym jest sprzeczna. Nie wskazał także przepisów, które zostały naruszone. Nie zawarł zatem w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 141 par. 4 p.p.s.a.
Prezydent Miasta uznał, że udzielanie wyższej bonifikaty osobom, które zrzekną się kaucji i w konsekwencji nie będą dochodzić jej waloryzacji przed sądem powszechnym jest bardziej korzystne zarówno dla Miasta jak i mieszkańców S. niż prowadzenie procesów sądowych. Uzyskał na to zgodę rady. Do czasu uchylenia uchwały sprzedano 200 mieszkań, a 350 podań oczekiwało na załatwienie. Osoby, które nie chciały otrzymać 90% bonifikaty, miały możliwość wykupienia mieszkania z 70% bonifikatą i dochodzenia w sądzie ewentualnej waloryzacji kaucji. Jednakże od dnia wejścia w życie uchwały takich przypadków nie było.
"Odpowiedź na skargę kasacyjną" złożył Prezydenta Miasta S. Poparł on tą skargę w całości. Uważa on, że podejmując uchwałę Rada Miasta wzięła pod uwagę fakt, że nabywcy lokali mają skuteczne roszczenie o zwrot kaucji, a także przysługuje im roszczenie o waloryzację kaucji, gdyż kaucje na skutek denominacji złotego utraciły znacznie swoją wartość. Rada Miasta nie chciała pozbawiać najemców prawa do kaucji. Natomiast wyszła naprzeciw postulatom, aby nabywcy lokali, którymi bardzo często są osób/' starsze, nie musiały zwracać się do Sądu o waloryzację kaucji, ale przy okazji zakupu lokalu mogły "rozliczyć" także kaucję. Uchwala pozostawiała zainteresowanym możliwość wyboru pomiędzy: wyższą bonifikata w zamian zrzeczenia się roszczenia o wypłatę kaucji a niższą bonifikatą i zachowaniem roszczenia o waloryzowaną kaucję. Nabywcom lokali nie dokonywano potrąceń z kaucji, gdyż nie było takiej potrzeby. Mieszkania sprzedawano osobom, których lokale nie były zadłużone. Nie było także potrzeby, aby w lokalach tych przeprowadzać naprawy obciążające najemcę, mogące mieć wpływ na obniżenie kaucji. Uchwała Rady Miasta spotkała się z niezwykle dobrym przyjęciem społecznym. Świadczy o tym ogromne zainteresowanie mieszkańców zakupem mieszkań i powszechne korzystanie przez nabywców z możliwości nabycia mieszkania z bonifikatą 90% po uprzednim zrzeczenia się roszczenia o zwrot kaucji.
Henryk S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej "odrzucenie". Wyraził wątpliwość czy sporządzająca skargę miała umocowanie do występowania przed Sądem w imieniu Rady Miast S., skoro pełnomocnictwa udzielił jej Prezydent Miasta. Nie uczyniła tego ani Rada Miasta ani jej Przewodniczący. W odpowiedzi podniesiono dalej, że uchwała w praktyce dotyczyła darowizny, i doprowadziła do zróżnicowanego traktowania darczyńców i pozostałych obywateli, co jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji. Uwarunkowanie uzyskania wyższej bonifikaty od darowizny na rzecz miasta jest bezprawnym utrudnieniem i działa na szkodę dobra społecznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, ma także uzasadnione podstawy w naruszeniu art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Przepis ten stanowi, że właściwy organ może udzielić za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Skoro przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej S. dotyczyła lokali stanowiących własność miasta to nie ulega wątpliwości, że organem uprawnionym do udzielania bonifikaty był Prezydent Miasta S., który mógł jej udzielać za zgodą Rady Miasta. Ze względu na charakter rady, organu kolegialnego działającego na sesjach wydaje się oczywiste, że rada może wypowiadać się w sprawie owych bonifikat w wyłącznie w formie uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może odnieść się do zagadnienia związanego z charakterem owej uchwały, czy wina mieć ona postać aktu indywidualnego podejmowanego w każdym przypadku zamiaru zakupu lokalu, czy też jak było to w rozpatrywanej sprawie aktu o charakterze generalnym, ponieważ kwestie te nie były przedmiotem zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Zgodzić trzeba się natomiast ze skarżącą, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji wskazanego przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy, uznając, że nie można w stosunku do wszystkich najemców zainteresowanych nabyciem zajmowanych przez siebie lokali stosować z racji zrzeczenia się kaucji będącego w istocie darowizną na rzecz gminy, jednakowej zniżki - 20%, kiedy owa zniżka dotyczy różnych kwot. Sąd nie wskazał, bowiem, który przepis prawa powszechnie obowiązującego został naruszony przez par. 2 ust. 2 uchwały (...) Rady Miasta S. w brzmieniu nadanym mu w wyniku uchwały (...) z 26 czerwca 2003 r. Nie jest też dostatecznie uzasadniony pogląd Sądu I instancji, iż jednakowa bonifikata dla osób, które zrzekną się kaucji nie może być stosowana, gdyż różna jest wysokość kaucji podlegających zwrotowi z uwagi na dokonywane potrącenia wynikające z porozumienia kaucyjnego. Nie sposób odmówić racji także stanowisku skarżącego, iż nie jest wystarczająco umotywowany pogląd Sądu, iż zrzeczenie się dochodzenia kaucji jest darowizną na rzecz miasta. Istotą umowy darowizny jest bezpłatne świadczenie na rzecz obdarowanego /art. 888 Kc/. W rozpatrywanej sprawie osoby zrzekające się dochodzenia roszczeń o zwrot kaucji mieszkaniowej otrzymać mogły podwyższona o 20% bonifikatę ceny kupowanego lokalu. Nie można więc takiego zrzeczenia traktować jako darowizny, jeżeli mieliśmy w rzeczywistości do czynienia ze świadczeniami wzajemnymi. Zresztą skorzystanie z owej 90% bonifikaty nie było obligatoryjne, najemcy pragnący dochodzić zwrotu owej kaucji mogli wybrać rozwiązanie polegające na przyjęciu ceny zakupu obejmującej 70% bonifikatę i domagać się zwrotu kaucji.
Nie jest trafny natomiast zarzut nie przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 par. 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie stanu sprawy zawartego w jej aktach. Uzupełniające dowody z dokumentów Sąd może przeprowadzić, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania - art. 106 par. 3 p.p.s.a. Nie można podzielić poglądu skarżącej, iż dowody te były niezbędne dla rozpatrzenia sprawy. W związku z tym zupełnie nietrafny i niedostatecznie umotywowany jest też zarzut naruszenia art. 133 par. 1 p.p.s.a. - przepisu dotyczącego wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.