Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę K. L. i uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mławie z dnia 27 lipca 2001 r., którą nakazano K. Ł., E. G. i D. S. dokonanie rozbiórki dobudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. Dalekiej [...] w Mławie, obejmującej pomieszczenie garażowe w podpiwniczeniu I schody zewnętrzne do budynku.
W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne I prawne sprawy.
W lipcu 2000 r., na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty Mławskiego z dnia 6 lipca 2000 r. o pozwoleniu na budowę schodów wejściowych do budynku, wykonano przebudowę istniejących schodów zewnętrznych - bieg wraz z płytą spocznikową, przy czym bieg schodów zlokalizowano przy granicy z działką A. L.. W okresie od sierpnia 2000 r. do lipca 2001 r., bez pozwolenia na budowę, wykonano rozbudowę poziomą kondygnacji podpiwniczenia budynku w ten sposób, że powiększono garaż przez wykorzystanie jako stropu płyty spocznikowej schodów zewnętrznych I przesunięto drzwi garażu do krawędzi zewnętrznej płyty spocznikowej schodów. Zdaniem organów uzasadnia to nakazanie rozbiórki tej części budynku, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ponieważ Inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Uwzględniając skargę K. L. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca w lipcu 2000 r. zbudowała schody na
Sygn. akt OSK 1490/04 2 podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ A. L. wniósł odwołanie od tej decyzji, a następnie rozbudowała pomieszczenie garażowe przez wykorzystanie płyty spocznikowej schodów w sposób i w zakresie wskazanym przez organy. Postępowanie odwoławcze zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej, W ocenie Sądu rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie jest ostateczna, stanowi naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, ale nie można wydać nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego przed rozpoznaniem odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ drugiej instancji. Inwestor rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że działa na własne ryzyko ma prawo oczekiwać, iż organ odwoławczy oceni zasadność udzielonego pozwolenia na budowę i nie uwzględni odwołania. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy inwestorem, który przystępuje do budowy bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestorem, który ma pozwolenie na budowę, mimo że decyzja nie jest ostateczna. W przypadku inwestora, który buduje na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1, a nie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu tych przepisów w czasie wydania zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu nie można nakazać rozbiórki schodów wraz z rozbudowaną częścią garażu, w przypadku ustalenia, że tylko część robót została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli ponad zakres pozwolenia na budowę został rozbudowany garaż przy wykorzystaniu płyty spocznikowej schodów, to sankcja rozbiórki winna być ograniczona do tej części i ma wystarczające podstawy w art. 48 Prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej A. L. podniósł zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 144 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem wnoszącego
Sygn. akt OSK 1490/04 3 skargę kasacyjną rozstrzygnięcie Sądu zostało oparte na ustaleniach przyjętych przez Sąd w sposób sprzeczny z materiałem zgromadzonym w sprawie, a w szczególności poprzez przyjęcie, iż schody zostały wybudowane po wydaniu decyzji, podczas gdy budowę schodów rozpoczęto przed wydaniem decyzji, a także wadliwym przyjęciu, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w tej sprawie. Wskazując takie podstawy kasacyjne A. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W szczególności uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu, który sprowadza się do tego, że Sąd wydając zaskarżony wyrok przyjął jako stan faktyczny sprawy ustalenia, które nie wynikają z ustaleń dokonanych przez organy administracji i zgromadzonego materiału dowodowego. Odnośnie wybudowania schód zewnętrznych i płyty spocznikowej Sąd stwierdził, iż ta część obiektu została wybudowana na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza przyjęcie założenia, że skarżąca K. L. rozpoczęła budowę i wybudowała schody po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, To zaś stanowiło podstawę do oceny, że w takim stanie faktycznym, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane dysponując decyzją o pozwoleniu na budowę nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, pomimo że decyzja nie jest ostateczna. Taki stan rzeczy nie wynika jednak z zaskarżonej decyzji Organy wyjaśniając stan faktyczny sprawy ograniczyły się do ustalenia, iż schody zostały wybudowane w lipcu 2000 r. na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 2000 r., co nie jest równoznaczne z ustaleniem kiedy skarżąca K. L. rozpoczęła i zakończyła budowę schodów. W skardze kasacyjnej trafnie zwrócono uwagę, że A. L. najpierw w piśmie z dnia 27 czerwca 2000 r., a następnie w piśmie z dnia 3 lipca
Sygn. akt OSK 1490/04 4 2000 r, twierdził, iż skarżąca K. L. prowadzi roboty budowlane w tym budowę schodów. W dniu 7 lipca 2000 r. organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin robót i w protokole z tych oględzin zamieszczono sformułowanie, że schody zostały przebudowane na własną rękę. Powołując się na ten protokół, w postanowieniu z dnia 13 lipca 2000 r. organ stwierdziły iż w dniu kontroli, 7 lipca 2000 r. stwierdzono wykonywanie żelbetowych schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego. Wniosek o pozwolenie na budowę schodów skarżąca złożyła w dniu 4 lipca 2000 r., natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana i doręczona skarżącej w dniu 6 lipca 2000 r. W tym stanie rzeczy zasadnicze znaczenie miało to, czy organy administracji w pełni wyjaśniły i ustaliły, kiedy skarżąca rozpoczęła budowę schodów, a zwłaszcza jaki był stan robót budowlanych na dzień 6 lipca 2000 r. Z tego względu przyjęcie przez Sąd, iż skarżąca wybudowała schody dysponując decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowiło niedopuszczalne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez Sąd we własnym zakresie. Ma to istotne znaczenie, jeżeli podzieli się pogląd, że przepis art. 48 Prawa budowlanego, według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy, nie powinien być stosowany wobec inwestorów, którzy prowadzą roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie organów, iż skarżąca K. L. wybudowała schody w lipcu 2000 r. na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być zrozumiane jako ustalenie, że schody zostały wybudowane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ organy zajęły stanowisko, według którego osoba budująca obiekt budowlany na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest w takiej samej sytuacji jak osoba, która nie występowała o pozwolenie na budowę.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na przyjęciu przez sąd własnych ustaleń faktycznych. W razie gdy organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy może wchodzić w rachubę
Sygn. akt OSK 1490/04 5 stwierdzenie naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia uchylenie decyzji jeżeli naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została wystarczająco rozważona także kwestia dotycząca podstaw uchylenia decyzji w części dotyczącej nakazu rozbiórki pomieszczenia garażowego. Sąd stwierdził, iż nie budzi wątpliwości to, że ta część budynku została wykonana bez pozwolenia na budowę, a wobec tego wymagało rozważenia i uzasadnienia, dlaczego zaskarżona decyzja dotycząca tej części obiektu została wydana z naruszeniem prawa. Czy chodzi o to, że pomieszczenie garażowe stanowi integralną całość ze schodami i płytą spocznikową schodów, czy też o to, że pomieszczenie garażowe zostało wybudowane poza zakresem pozwolenia na budowę schodów, przy wykorzystaniu płyty spocznikowej schodów. Sposób sformułowania decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę wyraźnie rozdzielał rozstrzygnięcie dotyczące schodów od rozstrzygnięcia dotyczącego pomieszczenia garażowego.
Odnosząc się do zasadniczej kwestii dotyczącej przepisu art. 48 Prawa budowlanego, według stanu prawnego, który ma zastosowanie w tej sprawie, skład orzekający podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestora, który dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę, nie mogło być traktowane jako budowa bez pozwolenia na budowę, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Nie zmienia to oceny, iż w okolicznościach tej sprawy zasadnicze znaczenie ma to, że Sąd nie odniósł się do tego, czy istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione i ustalone przez organy w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to konieczność ponownego rozpoznania
Sygn. akt OSK 1490/04 6 skargi przez Sąd pierwszej instancji przy uwzględnieniu oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny,
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji